KAMU YÖNETİMİ

TEMEL KANUNU TASARISI'NA 

İLİŞKİN

TÜRKİYE

 KAMU - SEN'İN 

GÖRÜŞLERİ

(II)

KAMU YÖNETİMİ REFORMU MU?

ULUS DEVLETİN TASVİYESİ Mİ?

15 Ocak/2004

ANKARA
İÇİNDEKİLER

GİRİŞ...........................................................................................

Birinci Bölüm

GENEL BİLGİLER

I. TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ...........................

II. TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN YAPISI VE İŞLEYİŞİ........

1. Türk Kamu Yönetiminin Yapısı......................................

a) Kamu Yönetiminin Anlamı..................................

b) Kamu Hizmeti Kavramı......................................

c) Kamu Yararı.........................................................

d) Merkezi Yönetim..................................................

                                    e) Yerinden Yönetim.................................................

                        2. Türk Kamu Yönetiminin İşleyişi.....................................

a) Merkeziyetçilik ve Statükoculuk...........................

b) Kırtasiyecilik ve Formalitelere Bağlılık................

c) Kamu Yönetimi - Halk İlişkilerinin Bozukluğu.....

III. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE REFORM ZORUNLUDUR.....

İkinci Bölüm

KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI

I. TASIRININ AMACI VE TÜRK DEVLET VE TOPLUM YAPISI...

•A.    TASARI İLE GÜDÜLEN AMAÇLAR...............................

•1.      Yerelleşme Amacı.............................................................

•2.      Şirket gibi Devlet oluşturma Amacı............................

•3.      Denetimden Kaçış........................................................

•4.      Devletin Memuru/Hükümetin Memuru Ayrımı.....................

•B.     TÜRK DEVLET VE TOPLUM YAPISI.............................

•C.     YERELLEŞME İLE ORTAYA ÇIKACAK SONUÇLAR 

1. Yeni  iktidar sahipleri kategorisi oluşacaktır...............

2. Başkanlık sisteminin kurulmasına yol açacaktır ..........

3. Valilerin seçimle iş başına getirilmesi gerekecektir.......

4. Eyalet sistemine geçişin önü açılacaktır..........................

5. Yerel yönetim birimleri arasında yeni bağımlılık ilişkileri ortaya çıkacaktır....................................................

6. Gelişmemiş bölgelerin, kalkınması imkansız hale

gelecektir...............................................................................

7. Yerel seçilmişler siyasi partiler içinde derebeylikler

oluşturacaktır.......................................................................

8. Daha fazla yolsuzluk, iltimas ve kayırmacılık olacaktır..

9. Verimsiz ve gereksiz yatırımlar yapılacak, ölçek sorunu

yaşanacaktır........................................................................

II. TASARININ KANUN YAPIM TEKNİĞİNE VE ANAYASAYA AYKIRILIKLARI...................................................................................

•A.    KANUN YAPIM TEKNİĞİNE AYKIRILIKLAR ............

1. Hukukumuzda temel kanun kategorisi yoktur..............

2. Tasarı eksik düzenleme olup kapsam maddesi, amaç maddesini karşılamamaktadır ...........................................

3. İdarenin düzenleme yetkisi kısıtlanamaz.................

•B.     ANAYASAYA AYKIRILIKLAR

1. Tasarı Anayasanın temel hak ve özgürlüklerin kanun ile sınırlandırılabileceği hükmüne aykırıdır.......................

2. Tasarı Anayasanın idarenin bütünlüğü ve yetki genişliği ilkesine aykırıdır.............................................................

3. Tasarı Anayasanın kamu hizmetlerinin kamu görevlileri eliyle görülmesi ilkesine ve kamu hizmeti anlayışı ve kamu yararı amacına aykırıdır....................................................

4. Tasarı Anayasanın aile bütünlüğü ilkesine aykırıdır....

5. Tasarının sağlık hizmetlerinin yerel yönetimlere devrini öngörmesi Anayasaya aykırıdır..........................................

            III. ÖNERİ.............................................................................................

SONUÇ ...............................................................................................

SEÇİLMİŞ KAYNAKÇA.....................................................................

GİRİŞ

1990'lı yılların başında Sovyetler Birliği'nde Glasnost ve Presteroika hareketiyle, iki kutuplu olmaktan çıkarak tek kutuplu hale gelen dünya sistemi; uluslararası düzendeki dengeyi yok etmiş, yeni bir dünya düzeni oluşturma arayışı zorunlu hale gelmiştir.  Bu arayışta, Batı hem uluslararası sermaye bakımından hem de kurduğu değerler sistemi açısından küreselleşme olgusu olarak bilinen sürecin aktörü olmuştur^[1].

20. yüzyıl boyunca milliyetçilik hareketleriyle uluslaşma ve ulus devlet oluşturma konusundaki öncülüğünü sürdürmüş bulunan Batı, şimdi tam tersine bir kırılma ile 'ulus devletler dönemi bitti, başta ekonomik olmak üzere sosyal, kültürel, siyasal ve hukuksal bakımlardan küresel sisteme entegre olmak, ulusal egemenliği uluslar arası ve/veya uluslarüstü kurum ve kuruluşlarla paylaşmak ayakta kalmanın zorunlu ön koşuludur' biçimindeki^[2] tezler ile tüm dünyayı değiştirme ve dönüştürme gayreti içindedir.

ABD, 21. yüzyılda kendisine küresel ölçekte veya bölgesel düzeyde Avrupa Birliği, Japonya, Çin, Hindistan gibi rakip olabilecek tüm güç unsurlarını engellemeye yönelik özel bir politika takip etmekte ve dünyanın tek kutuplu olarak kendisi tarafından yönetilmesini istemektedir.

Avrupa ise ABD ile başa çıkabilmek için kendi üyeleri ve üye olacak ülkelerdeki ulusal yapıları başta ulus devlet sistemi olmak üzere ulusal kimliklerini parçalamak bu yolla ulusal kimlikleri eriterek oluşturmak istediği Avrupa Birleşik Devletleri^[3]/'süper federal devlet' için ortak bir zemin olarak  'Avrupa kimliği'^[4] ne varmayı hedeflemektedir.

Küreselleşme adı altında bu değişim ve dönüşüm süreci yaşanırken, özellikle uluslar arası kuruluşların yaygınlık ve etkinlik kazanması ile birlikte bu kuruluşların ekonomik, toplumsal ve siyasal alanlarda ulus devletlerin egemenlik alanlarını kemirmekte oldukları^[5] göze çarpmaktadır. Ulus devletin zayıflatılmasına bağlı diğer bir önemli sonuç ise, bir ülkedeki yerel yönetimleri merkezi yönetime karşı daha güçlü kılacak olan yerelleşmeye^[6] yönelik adımların da artmasıdır.

Bu anlamda, bir yandan  yerelleşme talepleri yükselmekte yerel otoritelere yetki devri öngörülerek ulus devlet alttan yukarıya doğru  bir aşınmaya uğratılmakta, yerel/ölmüş kültürlerin ulusal kültüre alternatif olarak diriltilmesi ve etnik  ayrışmanın derinleştirilerek farklılaşmanın sağlanmasına çalışılmakta, diğer yandan da, ulus devletler uluslar arası sermayenin önündeki engel olarak algılanmakta^[7] ve uluslar ötesi yeni aktörler ve bölgeselleşme eğilimleri nedeniyle de- ulus devlet yetkilerinin uluslar üstü/uluslararası kurum ve kuruluşlarla paylaşılması yoluyla- üstten bir baskıya maruz kalmakta-yukarıdan aşağıya doğru bir erozyona/aşınmaya uğratılmak istenmektedir.

Ülkemizde, 80'li yıllarda başlayan özellikle 1989'da gerçekleşen SSCB'nin çöküşü ile dünyanın içine sürüklendiği yeni dönemde gerek yapısal gerek zihinsel anlamda hayati nitelikte sonuçları olacak ciddi bir değişim ve dönüşümü yaşamaktadır.

Bu anlamda bizdeki belli çevreler ve özellikle Avrupalı politikacılar devleti küçültmenin üstünde çok durmaktadırlar. Bunun gibi, doktrinde de ulus devletlerin tarihteki yerlerini aldıkları ileri sürülmektedir. Fakat bu mit'ler, analiz sonuçlarına uymamaktadır. Daha kötüsü bu görüş, uluslar arası sistemde güç dağılımını gizlemekte ve küreselleşme ile gelen anti-sosyal politikaları meşrulaştırmaktadır.

Günümüzde milli egemenliği, esas alarak "Ulus-Devlet" şeklinde örgütlenen devlet yapısının, yasama, yürütme ve yargı olarak üç temel erk tarafından oluşturulması, bütün uygar toplumlarda kabul edilmiş ve Anayasalarda da bu şekilde yerini almıştır.

Hükümet ile idare, yürütme fonksiyonunu birlikte yerine getirmektedir. İdarenin üstünde ve onun yürüteceği hizmetlerin genel politikasını belirleyen hükümet, siyasi nitelikli ve geçici bir yapıya sahip olduğu halde, kamu yönetiminin daha teknik niteliği ve süreklilik özelliği bulunmaktadır.

İşte içinden geçtiğimiz bu dönemde TÜRKİYE KAMU-SEN olarak hazırladığımız elinizdeki bu İNCELEME ile; önce Türk kamu yönetiminin gelişimi, yapı ve işleyişi hakkında bilgi verilecek sonra reform yapma zorunluluğu belirtilecek, 59. Hükümetin 'KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU' adı altında gündeme getirerek TBMM'ne sunulmuş bulunan ve halen tartışılması süren 'TASARININ' yasalaşmadan önce mutlaka değiştirilmesi ve düzeltilmesi zorunlu bulunan maddelerinin değerlendirilmesi yapılacak,  uygulamada ne gibi  tehlikelere yol açacağı açıklanacak ve Tasarının başta Anayasa olmak üzere kanun yapım tekniğine aykırılıkları ortaya konulacaktır.

Birinci Bölüm

GENEL BİLGİLER

I. TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ

Daha önce sık sık el değiştiren ya da uzun süreli bir devlet egemenliğine dönüşmede başarısız olan Türk devlet hayatı, Osmanlı yönetimi ile birlikte süreklilik kazanmıştır.

Osmanlı devletinin yönetim yapısının en belirgin özelliği "merkez ile çevre" (taşra) arasındaki uzaklık olarak ifade edilebilecek olan, merkezi otoritenin taşra karşısında üstünlüğü ve halktan kopukluğudur. Merkezi otoritenin çevreden bağımsızlığı ve bu anlamda sahip olduğu otonomi, devletin kendine özgü örgütlenme ve yapılanma biçimini ortaya çıkarmıştır. Osmanlı devlet yapısının temelinde merkezi otoritenin koyduğu kurallara göre yetiştirilen sadık kapı kullarının[8] oluşturduğu merkezi bir bürokrasi bulunmaktadır.

Türk kamu idaresinin temeli sayılan Osmanlı kamu bürokrasisi Tanzimat'la birlikte^[9] köklü değişikliklere uğramış ve yeniden düzenlenmiştir^[10]. Önceleri adem-i merkeziyetçi bir nitelik taşıyan Osmanlı idare sistemi, bu dönemden itibaren merkeziyetçi ve bürokratik bir nitelik kazanmaya başlamıştır^[11].

Bu nitelik, daha çok topluma hakim olmak ve onu bir merkezden yönetmek isteğinden kaynaklanmıştır.

Tanzimat'la gelen değişiklikler, siyasi otorite ile bürokrasi arasındaki ilişkilerde yeni bir dönemi ortaya çıkarmıştır. Bu dönem de, padişahın otoritesi ve karar alma yetkisi fiilen bürokrasiye geçerken, bürokratların ülke yönetimindeki güçleri de artmıştır. Öyle ki, zaman zaman bürokrasi ile padişah arasındaki otoritenin paylaşımı konusunda tartışmalar bile ortaya çıkmıştır^[12].

Merkeziyetçilikle birlikte, bürokrasinin gücü halk üzerinde de artmıştır. Bürokrasi, her bakımdan güçlü ve etkili bir mekanizma olarak, siyasi ve idari değişikliklerde öncü kurum haline gelmiştir.

Cumhuriyet döneminde[13], Osmanlı idaresinin temel kurumları miras alınarak, fazla bir değişikliğe uğratılmadan benimsenmiştir[14].

1980'li yıllarda, kamu kesiminin daraltılması ve hukuki düzenlemelerin azaltılması şeklinde ortaya çıkan eğilim, ülkemizde de gözlenmektedir. Bu yıllarda kurulan hükümetlerin programlarında genel olarak, devletin tanzim edici, bireylerin ve kuruluşların ilişkilerini düzenleyici, uyuşmazlıkların halli ve bu doğrultuda tedbirlerin alınması ile görevli olması, ayrıntıya inmemesi gerektiği belirtilmektedir.

Devletin fonksiyon ve görevlerindeki artış, kamu hizmetlerindeki genişlemeye paralel olarak devlet kesiminde de bu hizmetlerin sunuluşu olarak bir büyümeye neden olmuştur. Bu nedenle, idare yeni ortaya çıkan sorun ve ihtiyaçlar için yeni düzenlemelere gitmektedir. Ancak, idarenin genişlemesi ve teşkilatlanma olarak büyümesi, bütün kamu hizmetlerine yetişmesi ve etkili ve verimli olarak yürütmesi anlamına gelmemektedir. Ayrıca, kamu hizmetlerinin ihtiyaçlara paralel olarak sürekli değişiyor olması, idarenin de sürekli değişmesini ve uyum sağlamasını gerektirmektedir.

Devlet büyüdükçe ekonomik olarak ve hizmet kalitesi olarak bu hizmetlerin yürütülmesinde aksamalar meydana gelmiş, sonuçta devlet örgütünün büyümesi  kamu yönetimi ya da bürokrasi olarak tanımlanan yeni bir gücün hakimiyet dönemini başlatmıştır.

Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de, kamu hizmetlerinin akışını değiştirip, yeni bir anlayış gerektiren hizmetlerin genişlemesine ve sayı olarak artmasına sebep olan, daha etkili, daha verimli ve daha rasyonel hizmet gereğini ortaya çıkaran gelişmeler yaşanmıştır. Bunlar, sanayileşme, demokratikleşme, sosyal ve hukuk devleti anlayışı, uluslararası ilişkiler, çağdaş yönetim usulleri, kitle iletişim ve ulaşım araçları, ekonomik ve mali politikalar, nüfus artışı ve kentleşme, kültür ve zihniyet olarak toplumsal değişme gibi çağdaş değerler olarak belirtilebilir.

Bu gelişmeler sonucunda, devlet yönetiminde demokratikleşme eğilimi oluşmuş, bireye ve insan haklarına saygı gösterilmesi zorunluluğu, sosyal ve hukuk devleti anlayışı sonucu demokratik bir devletin ana ilkeleri olmuştur. Ekonomik, siyasal ve kültürel alanlarda dışa açılma, yeni uluslararası ilişkiler ister istemez hizmetlerde belli bir standart oluşturmaya başlamış, kişilere tanının temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması kaçınılmaz bir sonuç olarak ortaya çıkmıştır.

Kamu hizmetlerindeki bu gelişmeye paralel olarak devlet kesiminde de bu hizmetlerin sunuluşu olarak bir büyüme olmuş, kamu hizmetlerinin ihtiyaçlara paralel olarak sürekli değişiyor olması, idarenin de sürekli değişmesini ve bu gelişmeye uyum sağlamasını gerektirmiştir.

Ülkemizde, kamu yönetiminin iyi çalıştırılması ve gelişmelere uydurulması amacıyla zaman zaman reform çalışmaları ve bu konuda bazı girişimler gündeme gelmiştir.

Tek Parti döneminde hiç rastlanmayan iyileştirme çalışmalarının, 1945'den sonra başladığı söylenebilir. İlk zamanlar daha çok yabancı uzmanlardan faydalanılmış ve kamu yönetimi reformu konusunda çalışmalar yaptırılmıştır.

            Neumark Raporu, Barker Kurulu Raporu, Martin-Cush Raporu bunlardan bazılarıdır . Daha sonra 1960'ların başlarında Türk uzmanlarınca hazırlanan MEHTAP (Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi) Raporu adıyla bilinen reform teklifleri kamu idaresinin (özellikle merkezi idarenin) yapısal düzenlemelerine eğilmiştir.

1971'de oluşturulan "İdari Reform Danışma Kurulu" nun raporu ise, geçmiş raporların bir değerlendirilmesi niteliği taşımaktadır.

1991 yılında hazırlanan KAYA (Kamu Yönetimi Araştırma) projesi de bazı farklılıklara rağmen MEHTAP Raporu'yla aynı niteliklere sahip bulunmaktadır.

2003 yılında başlatılan 'Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma' çalışmaları ise gündemimiz haline gelmiş bulunmaktadır.

Başbakanlık tarafından Ekim 2003 tarihli olarak;

a)Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 1-Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim ve

b)Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 2-Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı,

 Adı altında iki ayrı kitap halinde de yayınlanmış olan bu çalışmalar kapsamında, merkezi idarede ve yerinden yönetimlerde yeniden yapılanma amacıyla hazırlanan yasa çalışmasını da içeren REFORM PAKETİ  gerçekten çok yeni ve farklı olumlu yanları da bulunmakla birlikte aynı zamanda da çok riskli nitelikler taşımaktadır.

Yeniden yapılanma alanları olarak belirlenen REFORM PAKETİ kapsamında;

* Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı,

* Merkezi İdarede Yeniden Yapılanma,

* Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma ve

* Diğer Önemli Düzenlemeler adı altında - İdari Usul Kanunu, - Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, - e-Devlet Projesi gibi yasal çalışmalar bulunmaktadır.

Bu çalışmalardan özellikle 24.10.2003 tarihinde yasalaşan 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve 19 Kasım 2003 tarihinde Adalet Bakanlığı tarafından Başbakanlığa sunulan Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı gerçekten Türk Kamu Yönetimi ve devlet hayatı açısından devrim sayılacak nitelikte önemli ve insanımızın teba olmaktan kurtarılıp vatandaş ve birey olmasını sağlayacak şekilde yararlı çalışmalardır.

Hemen belirtilmelidir ki, sözü edilen bu çalışmalar (Bilgi Edineme Hakkı Kanunu, Genel İdari Usul Kanunu ve e-Devlet Projesi) 1996 yılından beri resmi olarak Başbakanlık Müsteşarlığınca yürütülen yasa çalışmaları olup sadece mevcut hükümetin eseri de değildir.

II. TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN YAPISI VE İŞLEYİŞİ

1. Türk Kamu Yönetiminin Yapısı

Türk kamu yönetimi sistemi, merkeziyetçi, formalitelere bağlı ve gizliliği^[15] esas alan  içine kapalı bir yapıya sahip bulunmaktadır. Bu anlamda kamu yönetiminde gizlilik ve resmi sır genel bir kural^[16], açıklık ise istisna niteliği taşımaktadır.

Türk kamu yönetiminin yapısı, merkezi (yada merkezden) yönetim ile yerinden yönetim ilkelerine dayandırılmış bulunan  iki tür yönetim biçimini kapsamaktadır.

Merkezden yönetim ilkesi gereğince; yetkiler bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşlar olarak bir merkezde toplanmakta, daha alt düzeydeki birimlere en az yetki tanınmaktadır.

'Yerinden yönetim' adı verilen yerel nitelikli kamu tüzel kişileri (il özel idaresi, belediye ve köy) yerel yönetim olarak kabul edilmiştir.

a) Kamu Yönetiminin Anlamı

Kamu yönetimi; toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin üretilip halka sunulmasına yönelik bir sistemdir. 18. yüzyıldan sonra, ulus-devletlerin yani millete dayalı modern devletlerin ortaya çıkmaya başlamasıyla önem kazanmış olan kamu yönetimi, kavram ve kurum olarak; milli/ulus devletin eseridir.

            Geleneksel devlette, devlet başkanına tabi oluşu ifade eden "teba"nın yerini milli/ulus devletlerde "vatandaş" almış, devlet ile halk arasında, hukuk çerçevesinde karşılıklı yetki ve sorumluluklar oluşmaya başlamış, hukuk devleti kavramı böylece ön plana çıkmıştır.

            Yeni düzen, sadece vatandaşın, devlet erkine karşı teba olmaktan vatandaş olmasına dönüşümü değil, aynı zamanda devlet mekanizmalarında yer alan yöneticilerin de devlet erkine kişisel değil, hukuki bağlılığını ortaya çıkarmıştır.

Sanayileşme ile birlikte önem kazanan kentleşme başta olmak üzere, ekonomik, sosyal, kültürel, siyasal ve teknolojik alanlarda yaşanan gelişmeler,  sadece devletlerin siyasal konumunu ve örgütsel yapısını köklü biçimde değiştirmekle kalmamış, aynı zamanda devlet mekanizması da hızlı bir büyüme süreci içine girmiştir.

Kamu yönetimi, bir bütün olarak tüzel kişiliği olan idarelerden oluşmaktadır. Bunun tepesinde bulunan devlet, yasama, yargı ve yürütme işlevi de bulunan bir kişiliktir. Bu anlamda devlet, vilayet, belediye ve köyler kamu yönetimini ifade etmektedir.

Kamu yönetiminin, biri "dar", öteki de "geniş" olmak üzere iki anlamı vardır. Dar  anlamda  idare,  fonksiyonları  kuvvetler  ayrılığı  ilkesine  göre,  yasama, yürütme ve yargı olmak üzere üçe ayrılan bir devlet yönetiminde yürütmeye bağlı kuruluşlar ile bu kuruluşların faaliyetlerini ifade etmektedir. Bu haliyle idarenin gördüğü faaliyetler özel kişilerin faaliyetlerinden farklı olduğu gibi, aynı zamanda devletin yasama ve yargı faaliyetlerinden de ayrılmaktadır[17]. Geniş anlamda idare ise yürütme organı ile birlikte, yasama ve yargı organlarına bağlı kamu kuruluşları ve bu kuruluşların idari faaliyetlerini kapsamaktadır^[18] .

Bu durumda kamu yönetimi,  kısaca "kamu hizmetlerini yürüten devlet organları ile bu organların faaliyetleri^[19]"dir.

Yönetimin görevleri ile, devletin siyasal, toplumsal ve ekonomik düzeni arasında sıkı bir ilişki bulunmaktadır[20]. Yönetime verilen görevlerin genel amacı toplumun yararıdır. Bunun alanını ve çeşitlerini devletin yapısı ile siyasal, toplumsal ve ekonomik düzeni belirlemektedir.

Kamu kuruluşlarının belirli alanlarda görev üstlenmeleri, yeni hizmet alanlarının biçimlendirilmesi işlemleri, yasama organınca gerçekleştirilmektedir. Yasama organı bir hizmetin yerine getirilmesi amacıyla kamu kuruluşunu görevlendirme yetkisine sahiptir. İdare/kamu yönetimi ise kendisine verilen bu görevlerin nasıl yürütüleceği konusunda karar verici ve uygulayıcı konumda bulunmaktadır.

İnsanların tek tek ihtiyaçları  yanında birlikte yaşamaktan doğan, toplumsal düzeyde olan ihtiyaçları olduğu bilinen bir gerçektir. Bunlar kamusal ihtiyaçlar olup genele hitap etmektedir[21]. Güvenlik, adalet, sağlık, eğitim, haberleşme, ulaşım gibi ihtiyaçlar özelliği gereği geniş bir teşkilatlanma ve büyük bir yatırıma ihtiyaç göstermektedir. Bu ihtiyaçların karşılanmasında, kâr amaç olmayıp, toplumun genel menfaati esas alınmaktadır. Bu ihtiyaçların karşılanış biçimi, teşkilatlanışı, kamu hizmeti kavramını karşımıza çıkarmaktadır.

b) Kamu Hizmeti Kavramı

Kamu hizmeti[22], "devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetim ve denetimleri altında genel, kollektif ihtiyaçları karşılamak, kamu yararını sağlamak için kamuya sunulmuş devamlı ve muntazam faaliyetlerdir şeklinde ifade edilebilir.

Kamu hizmeti çoğu kez idarenin, hatta devletin varlık sebebi olarak görülmüştür. İdarenin faaliyetleri esas itibariyle kamu hizmetlerini yürütmek ve işletmekten ibarettir. Bu anlamda, devletin varlık sebebi, toplumun iyiliğine çalışmak, kamu için lüzumlu ve faydalı olan teşebbüslere girişmek ve faaliyetleri yerine getirmektir. Böylece devlet, kamu hizmetleri teşkilatının bütünüdür.

Önceleri idarenin sadece kamu hukuku usulleri ile gördüğü faaliyetler kamu hizmeti sayılmakta[23] iken, günümüzde, kolluk faaliyeti de kamu hizmeti niteliğinde olup[24], kamu hizmetleri sadece özel hukuka veya sadece kamu hukukuna tabi olmamakta, faaliyet konularının gereklerine göre değişik oranlarda kamu hukuku ve özel hukuktan oluşan karma bir hukuki rejim ile görülmektedir[25]. Aralarındaki oran ise kanun koyucu tarafından belirlenmektedir[26].

c) Kamu Yararı

Kamu hizmetlerinin amacı kamuya yarar sağlamaktır. Kamu yararı da, yorumlayanın siyasi görüşüne ve bakış açısına göre değişik anlamlara gelebilen esnek bir kavram niteliği göstermektedir. Ancak bu farklı yorumların hepsi, kamu yararının, bazı genel yararların, kişi ve grup yararlarına tercih edilmesi, olduğunda birleşmektedirler. Kamu hizmetleri bu genel yararların gerçekleştirilmesi için kurulmaktadır. Topluma arz edilen bir hizmetin, kamu hizmeti sayılması, o hizmetin doğrudan doğruya kamuya yarar sağlamasına bağlı bulunmaktadır.

Bir hizmetin kamu yararı taşıdığı toplum tarafından ona olan ihtiyaçla belirginleşmekte ve kanun koyucu onu kamu hizmeti haline getirmektedir. Kamu hizmeti ya ilk kez oluşturulmakta veya daha önceden özel kesim tarafından görülen bir hizmetin idaresi devletleştirilmek suretiyle kamu hizmeti kurulmaktadır. Ama bütün durumlarda, kamu hizmetini kanun veya verilmiş bir yetkiye dayanılarak idare, idari bir işlemle kurmaktadır.

d) Merkezi Yönetim

Bir devletin ülkesi içinde tüm kamu hizmetlerinin bir elde, devlet tüzel kişiliğinde toplanması durumuna 'merkezden yönetim' ilkesi^[27] denmektedir.

            Merkezi yönetim, idari hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin merkez ve merkezin hiyerarşik yapısı içindeki kuruluşlar tarafından yürütülmesidir. Ülkenin yönetiminin merkezden yönetim tarafından tek elden yürütülmesini anlatan bu sistemde yönetim teşkilatı tektir. Bir başka deyişle, hizmetlerin sunulması için gerekli yetkiler devlet merkezindeki yönetim tarafından kullanılmakta, tüm kararlar devlet tüzel kişiliği adına alınmaktadır.

Hizmetleri yürüten memurlar ve diğer kamu görevlileri merkezden yönetimi mensup oldukları gibi, hizmetin gerektirdiği gelir ve giderler de devlet bütçesinde toplanmaktadır^[28]. Yerel yönetimlerin, yerel örgütleri/teşkilatları ve personeli doğrudan merkezi yönetime bağlı olmamakla birlikte, merkezi yönetimin vesayet denetimine tabi bulunmaktadır.

            Kamu hizmetleri ile ilgili kararların merkezden alınması ve bu konudaki gelir ve giderlerin yine merkez tarafından yapılması, iş ve işlemlerde bürokrasiyi artırmakta, karar alınması gecikmekte ve maliyetler yükselmektedir. Bundan dolayı, ülkeler katı bir merkeziyetçilik ilkesini uygulamaktan kaçınmaktadırlar^[29].

Ülkemizde de, katı anlamada merkeziyetçilik ilkesi uygulanmamaktadır. Nitekim, Anayasanın 126. maddesinde, 'Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir' hükmüne yer verilmiştir. 

Anayasanın 127. maddesinde de,  'mahalli idarelerin  il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen... kamu tüzelkişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.  Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir' biçiminde yerel yönetimlerin belirli/özel yetkili olduğu, idarenin bütünlüğünün yetki genişliği ilkesi uyarınca merkezi yönetimin taşrada teşkilat kurması ve karar alma yetkisinin verilmesi kabul edilmiştir.

Merkezi yönetim, uygulanması itibari ile coğrafi merkeziyetçilik ve örgütsel/teşkilat merkeziyetçilik olmak üzere iki ayrı yapıdan oluşabilmektedir. Coğrafi merkeziyetçilik, merkezdeki yönetim kuruluşlarının taşradaki birimlere ve mahalli idarelere karar alma ve bunları uygulama konusunda sınırla da olsa yetki vermesidir. Örgütsel/teşkilat bakımdan merkeziyetçilik ise bir konuda karar alma ve uygulama yetkisinin örgütün/teşkilatın en üst otorite ve organlarında toplanması, orta ve alt kademe yöneticilere inisiyatif verilmemesidir^[30].

Bir kuruluşta kamu görevlilerinin ast ve üst biçiminde örgütlenmesine, hiyerarşi^[31] denilmektedir. Üst düzey ile alt kademeler arasındaki ilişkileri ve üst düzeydeki yöneticilerin emir verip uygulama sonuçlarını denetleme yetkilerini açıklayan hiyerarşi ilkesi,  merkezi yönetimin unsurlarından biridir. Her kamu tüzelkişisi, hiyerarşi yönünden bir bütündür. Bu anlamda, bir kuruluşta üstün, ast üzerindeki denetimi için yasal bir dayanağa gerek bulunmamakta, üstün astlarını denetlemesi, üstün yönetme görevinin içinde olduğu^[32] kabul edilmektedir.

            Hiyerarşi ilişkisi, üstün asta emir vermesi ile astı yönlendirme yetkisini içermekte, ast görevini yerine getirirken, yasaları kendi anlayışına göre değil, hiyerarşik amirin anlayışı ve yönlendirmesi doğrultusunda uygulamaktadır. Bu yönüyle, üstün anlayışı, ast için bağlayıcı niteliktedir.

            Hiyerarşik denetim yönünden önemli olan, üstün astların işlemleri üzerinde sahip olduğu yetkilerdir. Bu anlamda, üst emri altında bulunan kimselerin işlemlerini her zaman denetlemek veya denetletmek yetkisine sahip bulunmakta, üst, asta emir ve yön verebilmektedir.

            Hiyerarşik denetim sürecinde üst, astın işlemlerini uygun bulur veya uygulanmasını geciktirebilir ya da tümüyle iptal edebilir ancak belirtilmesi gerekir ki, astın görevine giren konularda, üst ast yerine herhangi bir işlemde bulunamaz.

            Merkezi ve yerel yönetim farklılaşması ve merkezi idarenin mahalli idareden üstün olmasının doğal sonucu olarak, merkezi idarenin yerel yönetimler/mahalli idareler üzerinde bir denetim ve nezaret yetkisi mevcut bulunmaktadır. Yerinden yönetim kuruluşlarının, kendilerinin dışındaki, başka bir idari kuruluş/merkezi idare tarafından, yasaların öngördüğü sınırlar içinde denetlenmesine, vesayet denetimi^[33] denir. Yerinden yönetim kuruluşlarının görevlerini gereği gibi yapmalarını ve yönetimin bir bütün olarak uyumlu çalışmasını sağlama yönünden bu tür denetim zorunlu bulunmaktadır.

            Anayasada yer alan vesayet denetimi deyiminin özel hukuktaki vesayet kavramı ile bir ilişkisi yoktur. Bu tür denetim, yerinden yönetim kuruluşlarının, yeteneksizliklerinden dolayı konmuş değildir. Bu denetim, idari bir denetim olup daha çok devlet dışındaki kamu tüzelkişilerinin/yerel yönetimlerin devletin genel menfaatlerini, devletin birliğini, kamu hizmetlerinin ahenk ve düzenini sağlamak ve korumak, devlet tüzelkişiliği ile ilişkisini ve yönetimin bir bütün olarak uyumlu, yasalara uygun bir biçimde çalışmasını temin etmek amacına yöneliktir^[34].

            Vesayet denetimi esas itibariyle, hiyerarşik denetime tabi olmayan kuruluşlara devletin karar alma yetkisi vermesiyle başlamakta ve çeşitli biçimlerde olmaktadır. Bunlardan biri, yerinden yönetim kuruluşlarının organları, ya da görevlileri üzerinde yapılan denetim, diğeri ise yerinden yönetim kuruluşlarının işlemleri üzerinde yapılan denetimdir.

            Yerinden yönetim kuruluşları üzerinde vesayet denetimini uygulayacak olan idari vesayet makamları çeşitlidir. İdari vesayet makamlarının ve bunların yetkilerinin yasa koyucu tarafından açıkça belirtilmesi gerekmektedir. Çünkü idari vesayet, bir kuruluşa yasa  ile tanınan özerkliğin ayrık/istisna durumudur. Bu anlamada, vesayet denetimi yasaya dayanan ve yasa ile belirlenen bir yetki olup, bu yönü ile hiyerarşi yetkisinden ayrılmaktadır. Bilindiği gibi, hiyerarşi yetkisinin kullanılabilmesi için yasal bir dayanağa gerek bulunmamaktadır.

            Organlar ve görevliler üzerindeki vesayet denetimi, yerinden yönetim kuruluşlarının organları ile görevlilerin seçimleri, atanmaları ya da seçimlerinin onaylanması ve görevlerine son verilmesi gibi çeşitli biçimlerde olmaktadır.

            İdari vesayetin önemli bir bölümü ise yerinden yönetim kuruluşlarının işlemleri üzerinde yapılmaktadır. İşlemler üzerinde yapılan denetim, hukuka uygunluk veya yerindelik açılarından uygulanmakta, genellikle işlem yapıldıktan sonra, kimi kez de işlem yapılmadan önce gerçekleşmekte ve işlemleri onaylama, bozma ya da uygulanmasını geciktirme gibi yollarla olmaktadır.

Kural olarak, vesayet makamları, yerinden yönetim kuruluşlarının yerine geçerek, onlar adına karar alamazlar^[35].

            Yerel yönetimin ve kamu kurumlarının ayrı tüzel kişilikleri nedeniyle, bunlar üzerindeki vesayet yetkisi istisnai ve sınırlı bir yetki niteliğindedir. Nitekim yerel yönetimler üzerinde genel yönetimin vesayet yetkisini düzenleyen Anayasanın hükmünü yorumlayan Anayasa Mahkemesi, bu kuralın merkezi yönetimin yetkilerini ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlerken, merkezi-yerel yönetimin ilişkilerindeki dengenin herhangi birinin lehine bozulmasını da önlemek istemiştir. Böylece yerel yönetim-merkezi yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu gören Anayasa koyucu, yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezi yönetime de onlar üzerinde bir denetim yetkisi vermiştir^[36].

Vesayet denetimi, genel yönetimin yerel yerinden yönetim kuruluşları üzerinde kamu yararı ve kamu düzenini korumak, kamu hizmetlerinin en etkin ve verimli şekilde yerine getirilmesini sağlamak amacıyla yaptığı denetimdir. Genel yönetimin dışında ayrı bir tüzelkişiliğe sahip olan yerel yerinden yönetim kuruluşlarının kendi organlarıyla kendilerini yönetmeleri ilkesine de özen gösterilmesi gerekli ve zorunludur. Vesayet denetiminin en ayırıcı özelliği, bu denetim yetkisinin yasanın açık bir hükmüne dayanması ve ancak yasanın öngördüğü alanlarda ve izin verdiği ölçüler içinde kullanılabilmesidir^[37].

            e) Yerinden Yönetim

            Yerinden yönetim, yönetim biliminde 'adem-i merkeziyet' olarak bilinen siyasal bir kavram olup, kamu hizmetlerinin belli bölümlerinin devletin dışında, başka kamu kuruluşları eliyle yürütülmesine 'yerinden yönetim' ilkesi denilmektedir.

            Bir hizmetin yürütüldüğü ya da işin yapıldığı yerde yönetilmesini ifade eden yerinden yönetim, aynı zamanda merkezi yönetimin sakıncalarını gideren ve onu tamamlayıcı bir yönetim biçimini ifade etmektedir. Bir başka anlatımla, yerinden yönetim, kamu hizmetlerinin yönetiminin, merkezden yönetimden ayrı özerk kamu hukuk tüzel kişilerine verilmesidir^[38].

            Yerinden yönetim, siyasi^[39] ve idari olmak üzere iki ayrı türde uygulanmakta, esas itibariyle yerinden yönetimden 'idari yerinden yönetim' anlaşılmaktadır.

            İdari yerinden yönetim, yerel nitelikli kamu hizmetleri ile bazı teknik, ticari ve kültürel nitelikli hizmetlerin, merkezi yönetimin hiyerarşik yapısı dışında teşkilatlanan kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlarca yürütülmesidir.

            İdari yerinden yönetimde amaç, yatırım ve hizmetlerin bir kısmının yerel kuruluşlara devredilmesi, yatırım ve hizmet kararlarının yatırım ve hizmetin yapılacağı yere en yakın idari birimlere devredilerek bürokrasinin ve maliyetlerin azaltılması, halkın katılım imkanlarını artırarak demokrasiyi^[40] geliştirmektir.

            İdari yerinden yönetim sistemi de, 'hizmet yerinden yönetimi' ve 'mahalli yerinden yönetim' olarak kendi içinde iki ayrı kategoriye ayrılmaktadır^[41].

            Hizmet yerinden yönetim, belli bir coğrafi alana bağlı olmaksızın üniversiteler ve benzeri kuruluşlar gibi uzmanlık isteyen işlerde etkinliğin, verimliliğin ve uzmanlaşmanın sağlanabilmesi amacıyla hizmetlerin uzandığı birçok mahalli kuruluşları içine alan belirli bazı kamu hizmetlerinin merkezin dışında özerk örgütlere bırakılmasıdır.

            Mahalli yerinden yönetim /yerel yönetimler ise yerinden yönetim ilkesine göre kurulan ve işleyen idari kuruluşları ve yönetim birimlerini ifade etmektedir.

Devlet sınırları içinde yerleşmiş irili ufaklı insan topluluklarının (köy, kasaba, kent, vb.) ortak ve yerel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kurumlar^[42] olarak yerel yönetimler, yöre halkının ihtiyaçlarını etkin bir şekilde karşılamak için yerel topluluğa kamu hizmeti sağlayan ve yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen, idari, siyasi ve toplumsal bir kurum niteliğindedir.        

Yerel yönetimlerin dayandığı ilkeler ise yerel özerklik, karar organlarının seçimle belirlenmesi, idari özerklik, mali özerklik, katılımcılık, etkinlik ve hizmette vatandaşa yakınlık (subsidiarity) olarak belirtilebilir.

            Yerel özerklik, yerel yönetimlerin kendilerine tanınan sınırlar içinde kendi kararlarını kendilerinin alabilmesi ve uygulanması ilkesidir. Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle iş başına gelmiş olmaları ve kendi işlerini kendi organları eli ile, dışarıdan(devlet tarafından) bir karışma olmaksızın görmeleri ve tüzel kişilik sahibi olmaları, bu kuruluşlara demokratik ve özerk^[43] kuruluş niteliği kazandırdığı, il özel idarelerinin ve il genel meclislerinin bu anlamda yerel özerkliğe sahip bulunmadığı belirtilmektedir^[44].

            Yerel yönetimler ile ilgili tanımların ortak noktalarından biri de, yerel halk tarafından karar organlarının seçimlerle belirlenmesi/karar organlarının seçim ile iş başına gelmiş olması, anayasa ve kanunlarla sınırlı olmak üzere kararlarının bir üst makamın onayına tabi olmaması gerekmektedir.

            İdari özerklik, yerel yönetimlerin yatırım ve hizmet kararlarını kendilerinin alabilmesi ve uygulaması yetkisinin yanı sıra, kendi idari yapılarını da kendilerinin belirlemesi anlamına gelmekte, yerel yönetimlerin aldıkları kararların kesin olması sonucunu doğurmaktadır.

            Mali özerklik, yerel yönetimlerin yeterli mali kaynaklara sahip olmasını gerektirmektedir. Yerel yönetimlerin mali kaynak yetersizliği içinde olup, merkezi idareye muhtaç kalmamaları, gelirlerinin merkezi idarece keyfi biçimde azaltılıp artırılabilmelerinin söz konusu olmaması gerekmektedir.

            Yerel yönetimler, halkın, karar alma ve uygulama sürecine daha fazla katılımına imkan tanıyan, bu özelliği ile demokratik bilinç ve katılımcı davranış alışkanlıklarını geliştiren özelliklere sahiptir. Yerel yönetim kuruluşlarına demokratik nitelik kazandıran en önemli öğe, bu kuruluşlara halk katılımının açık olması ve katılım sürecine işlerlik kazandırılmasıdır^[45].

            Yerel hizmetlerde etkinliğin artırılması için, yerel yönetimlerin uygun alan ve nüfus ölçeğine, gerekli yetki ve kaynağa, bunların kullanımı için de uygun örgütlenme modeline sahip olmaları gerekmektedir.

            Hizmette vatandaşa yakınlık ilkesi, bir hizmetin prensip olarak vatandaşa en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesini ve sadece bu birim tarafından ya hiç ya da yeterince etkin bir biçimde yerine getirilmeyen hizmetlerin bir üst birim tarafından üstlenilmesini gerektirmektedir^[46].

            Hizmetin, vatandaşa yakınlığından hareketle en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesi hususunda takip edilecek standart yoktur. Çünkü hizmetin vatandaşa yakınlığı kadar, ölçek sorununun da göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Hizmetin özelliğine göre en yakın idare bazen köy, belediye olabilirken, bazen bölgesel, bazen de merkezi idare olabilmektedir^[47].

2. Türk Kamu Yönetiminin İşleyişi

 a) Merkeziyetçilik ve Statükoculuk

Ülkemizde idare son derece merkezci ve katı kurallara bağlı bir tutum izlemektedir. Bunun temel nedenlerinden birincisi, devrimci ve reformcu değişikliklerin ancak güçlü bir bürokrasi aracılığıyla yapılabileceğine ilişkin inanca dayanmaktadır^[48]. Devletin bekası, bürokrasinin gücü ile eşdeğer görülmekte, dolayısıyla idarenin, önceden belirlenmiş kurallara ve hedeflere aşırı bağlılığı, toplumdan gelen talep ve beklentilere cevap vermesini engellemektedir.

Astlara yetki ve sorumluluk verilmesinde görülen çekimserlik merkeziyetçiliğin diğer bir nedenini oluşturmaktadır. Yetki ve sorumluluk devrinin olmaması, önemli önemsiz bir çok belge, karar ve işlemde bakanın veya genel müdürün imzasını gerektirmektedir. Bu da, üst düzey yöneticilerin günlük işlerle uğraşması sonucunu doğurmaktadır. En basit işlemler için bile "yukarıya sorma" geleneğinin bulunması nedeniyle, alt düzeydeki görevlilerin yapabileceği işlerle üst düzeydeki görevliler meşgul olmakta, astların inisiyatif kullanma imkanları azalmaktadır.

Bunlarla birlikte, siyasi iktidar, idari ve ekonomik gücü kendinde toplamak ve bürokrasiyi yakın takibe almak istemektedir. Bilindiği gibi kamu idaresi, siyasi iktidarın bir yürütme aracı olarak kamu politikası ile ilgili bilgi ve belgeleri hazırlama ve sunma ile görevli bulunmaktadır. Ancak siyasi iktidar, bürokrasiye tam egemen olmadığı için, onu politize etmekte ve yetkileri kendinde toplayarak gücünü kırmaya çalışmaktadır. Ülkemizde çok açık bir şekilde görülen bu durum, idarenin siyasallaşmasına neden olmakta, siyasi iktidarın değişmesinin ardından, bir çok kamu yöneticisinin de değiştirilmesi şeklinde kendini göstermektedir.

Kamu yönetimimizin en önemli niteliklerinden biride, mevzuat, gelenek ve alışkanlıklara aşırı bağlılık oluşturmaktadır. Mevzuatın, geleneklerin ve alışkanlıkların belirlediği kurallara uyma, iş görmeden daha önemli görülmektedir. Bu nedenle de, yöneticilerde teşebbüs yerine pasif kalma, yenilik yerine mevcut düzeni devam ettirme görüşü hakim fikir olarak yerleşmiş bulunmaktadır ^[49].

Kamu teşkilatları çoğu zaman, hükümetin ne yapması gerektiği konusunda çok gelişmiş fikirler taşımaktadır. Bir anlamda kurumsal ideoloji olarak nitelenebilecek bu fikirler, bir parti programı gibi, genel ifadeler halinde ortaya çıkmamakta, daha çok teşkilatın dar uzmanlık alanı ile sınırlı kalmaktadır. Bir kamu teşkilatının kendi alanındaki programı, zihniyeti ve eğilimi, söz konusu teşkilatın ideolojisini meydana getirmektedir. Bu ideoloji, karşıt görüş ya da programlara karşı da, açık veya gizli, memurların tepkisini ortaya koymakta bazen, mevcut politikalarını korumakla kalmayarak, aynı zamanda yeni politika ve programlarda empoze  etmeye çalışmaktadır.

Kamu yönetiminde bireye tüm kamu hayatının kapatılması sonucunu doğuran merkeziyetçilik ve statükoculuk uygulaması; esnek, vatandaşa duyarlı hizmeti öncelikli sayan ve tüm ulusun refahını amaç edinen bir yönetim anlayışı yerine, otoriter ve katı bir anlayışı egemen kılmaya yardım etmektedir.

b) Kırtasiyecilik ve Formalitelere Bağlılık

Kırtasiyecilik, kamu yönetimi-halk ilişkilerinde bir güvensizliğin belirtisi olarak, az gelişmiş ülke bürokrasilerinin en belirgin özelliğidir.

Ülkemizde de kırtasiyecilik uygulamaları oldukça yaygın olup, kamu idare sistemimiz adeta kırtasiyecilik üstüne kurulmuş bulunmaktadır. Bu nedenle vatandaşlar, doğumdan ölüme kadar, belge tanzim ve ibraz etmekle ömrünü tüketmektedirler.

İdari usullerin basitleştirilmesi ve günlük hayatta vatandaşların kamu yönetimiyle ilişkilerine rahatlık getirmek amacıyla, TODAİE bünyesinde 1967 yılında "Kırtasiyecilikle Savaş Programı" başlatılmıştır. Program sonunda hazırlanan rapora, dönemin hükümetleri gerekli ilgiyi göstermemişler ve bu konudaki gerekli düzenlemeler ancak 80'li yıllarda yapılabilmiştir.

Bu düzenlemeler, pasaport, ehliyet, okullara kayıt, ihracat işlemleri gibi sınırlı alanlarda kırtasiyeciliği azaltmayı hedeflemiştir^[50] İdarede etkinliğin sağlanması, görevlerin tam ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi, idari usul ve işlemlerin basitleştirilmesi, devlet teşkilatının düzenlenmesi için gerekli olan sistem ve prensiplerin geliştirilmesi amacıyla da Başbakanlık İdareyi Geliştirme Başkanlığı'nca 1991-1995 yıllarını kapsayan çalışmalar yapılmıştır^[51]. Ancak bunların yeterli olduğu söylenememekle birlikte, halka karşı geleneksel güvensizlik anlayışının yıllar boyunca biriktirdiği kırtasiyecilik engelini, bir çırpıda atmak ve onun dayandığı temel düşünce ve alışkanlıkları silmek oldukça güç olacaktır.

c) Yönetim - Halk İlişkilerinin Bozukluğu

19. yüzyıldan itibaren özellikle Batılılaşma hareketi ile başlayan ve Osmanlı Devleti'nin bozulma dönemlerinde artarak devam eden yönetim-halk zıtlaşması, günümüze kadar varlığını sürdürmüştür. Cumhuriyetin kuruluş sürecinde özellikle Türk Bağımsızlık Savaşı sırasında yönetim-halk ilişkileri düzelmiş ve vatandaş ile devlet karşılıklı güven anlayışı içinde yeni Türk Devleti'nin kuruluşunu birlikte gerçekleştirmiştir. Ancak bu uzun sürmemiş, Atatürk sonrası iktidarlar döneminde, kendi iradesi dışında gelişen değişime ve yenileşmeye karşı çıkan halk ile değişim yanlısı bürokratik kadronun zıtlaşması şeklinde ortaya çıkmıştır.

Yönetim-halk arasındaki bu soğukluğun temel kaynağı, bürokrasinin zorunlu kültür değişimlerinin temel aracı olarak kullanılmak istenmesidir.

Uygulanan "halka rağmen halk için politikası", halkla yöneticiler arasında kopukluğun genişlemesine hatta yabancılaşmaya yol açmıştır^[52]. Bu anlamda, üst düzey yöneticilerin aldığı kararlarda, halkın istek ve tercihlerinin etkisi, ancak üçüncü derecede olmaktadır.

III. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE REFORM ZORUNLUDUR^[53]

Yatırım ve hizmet kararlarının merkezden alınması ve bu konudaki harcamaların da merkez tarafından yapılması, birçok kademeden geçen işlem süreçleri yaşanmasına neden olmaktadır. Kamu yönetimine egemen olan 'şekilcilik', Türk kamu yönetiminin merkeziyetçi, gelenekçi ve bürokratik formalitelere bağlılığı ile birleşince, hizmette etkinlik azalmış, hizmette gecikme ve hizmetten beklenen amacın yeterince gerçekleşmesi imkansız olmuştur. Yatırım ve hizmetlerin merkezden yürütülmesi nedeniyle merkezde aşırı yoğunluk yaşanmış bu da gereksiz gecikmelere yol açarak etkili ve verimli hizmet sunulmasını önlemiştir. Küçük ölçekli yatırım ve hizmetlerde, yaşanan bürokrasi, kırtasiyecilik gibi nedenler ile gecikmeler ve maliyet artışları yaşandığı da bilinmektedir.

Uygulamada halkın yararına sunulması gereken kamu hizmeti, çevresel özellik ve koşullar dikkate alınmadan ve halkın tercih ve duyarlılığı önemsenmeden yürütülmüş; buna bir de, siyasal sistemin bürokratik sistem üzerindeki yoğun etkisi eklenince idarede 'keyfi' yönetim doğal karşılanır olmuştur.

Bir yandan kamusal gücün, ekonomik, sosyal ve kültürel hayatta artan egemenliği,  diğer yandan kendini eskiye göre daha duyarlı hisseden, hem vatandaş hem de birer tüketici olan bireyler, ödedikleri vergilerin karşılığını almayı ve hayat şeklinin düzenlenmesinde söz sahibi olmayı istemektedirler. İdarenin otoriter uygulamaları ve halkı üzerinde egemenlik kurulan 'eşya' gibi görmesi, ona güvenmemesi, artık tepkilere ve eleştirilere neden olmakta ve birey ile devleti karşı karşıya getirerek vatandaşın devlete karşı sadakat krizine düşmesine neden olmaktadır.

Ayrıca, 'kamu yönetiminde karşılaşılan yolsuzluklar, kayırmalar, hizmetin etkili ve verimli yürütülmemesi, idari otoritenin bireylere bir baskı aracı olarak kullanılması gibi nedenler, idari yapının  klasik mekanizmalar dışında daha etkili ve verimli hizmet üretmesi ve sunması amacıyla yeniden düzenlenmesini zorunlu kılmaktadır'.

Bilindiği ve her gün yaşandığı gibi, Türk yönetim sistemi, merkeziyetçi, formalitelere bağlı ve gizliliği esas alan içine kapalı bir yapıya sahiptir.

Ülkemizde kamu yönetimi son derece merkezci ve katı kurallara bağlı bir tutum izlemekte, yetki ve sorumluluk devrinin olmaması, önemli önemsiz bir çok belge, karar ve işlemde bakanın veya genel müdürün imzasını gerektirmektedir. Bu da, üst düzey yöneticilerin günlük işlerle uğraşması sonucunu doğurmakta, bu yetmiyormuş gibi mevzuatın, geleneklerin ve alışkanlıkların belirlediği kurallara uyma, iş görmeden daha önemli görülmektedir. Bu nedenle de, yöneticilerde teşebbüs yerine pasif kalma, yenilik yerine mevcut düzeni devam ettirme görüşü hakim fikir haline gelmiştir.

Yine ülkemizde halka karşı geleneksel güvensizlik anlayışının yıllar boyunca biriktirdiği kırtasiyecilik uygulamaları oldukça yaygın olup, yönetim sistemimiz adeta kırtasiyecilik üstüne kurulmuş gibidir.

Türk kamu yönetimi; alt kademedekilere inisiyatif tanımadığı için, bunların bilgi, beceri ve deneyimlerinden yararlanma yoluna gitmemiş, yapı, anlayış ve işleyiş yönünden üstlendiği görev ve yükümlülükleri yerine getirmekte yetersiz ve verimsiz kalmış, hizmetin yöneldiği toplum ve bireylerin istek ve beklentilerine duyarsız davranmış, bu yetmiyormuş gibi personeliyle, hizmetten yararlananlarla, idari faaliyetle doğrudan muhatap olanlarla, idari faaliyetler nedeniyle hak ve çıkarları etkilenenlerle sürekli uyuşmazlığa düşmüştür.

Bu süreçte, Cumhuriyetin esası ulus devletin temel değeri olarak vatandaş/yurttaş olma ölçütü ve birey Devlet ilişkilerinde vatandaşlık hukukunun hakim unsur olması, yavaş yavaş terk edilerek, yerine alt kimlik unsurları; etnik köken, mezhep, hemşehrilik, tarikat-cemaat mensubiyeti, aynı okulda okumuş olmak, akraba olmak gibi vatandaşlık ilişkisinin dışında ilkel toplumlara özgü kimlikler belirleyici olmaya başlamıştır.

Ülkemizdeki mevcut sistem, bu haliyle toplumu kendi düzeni içinde mutlu etmekten çok, sahte çözümlerle insanların kişilik yapısının gelişmesini engellemektedir. Sistemin tüm kurumları, küçük bir azınlığın anlık hassasiyetleri üzerine kurulmuş gibidir. Henüz  Cumhuriyetimiz 80. yılını doldurmadan rejimin bütün kurumları, düzence kutsal sayılan kavramlar adına birbirine savaş açmıştır.

Türk insanı, bütün çıkış noktalarının uzağında tutulmuş olmanın suskunluğu içindedir. Kendisi için siyasi karar mekanizmasına katılmak Anayasaca bir hak ve görev olarak kabul edilmiş olmasına karşılık, en temel konularda dahi tercih belirtmesi uygun görülmemekte, kendisine verilen bu sınırlı haklar ise beyni çeşitli yöntemlerle  bulandırılarak geri alınmak istenmektedir.

Gelinen noktada bu anlayış ile mevcut devlet ve toplum yapısını koruyarak vatan yaptığımız coğrafyada sonsuza kadar birlikte yaşama olanağının zayıflamış olduğu tüm toplum kesimlerince kabul edilmektedir. Artık toplum; yönetimin, etrafını çeviren gizemi dağıtmasını, elindeki dosyaları ve arşivleri geniş bir şekilde açmasını, kapılarını halka açık tutmasını, faaliyetlerinin yönünü ve amacını anlatmasını, daha insancıl olmasını, vatandaşları sıcak karşılamasını ve nihayet karanlıkta kalan eylem ve işlemlerin, yanlış ve sebepsiz uygulamaların son bulmasını istemektedir.

Ülkemizde halk ve idareyi birbiriyle yakınlaştırmak ve millet ile devlet arasında karşılıklı güven ve sadakatin esas olduğu bir devlet ve toplum yapısını yeniden kurmak bir zorunluluk olarak ortaya çıkmış bulunmaktadır.

Buradaki yeniden kurmaktan kasıt, mevcut ulus devlet/ulusal egemenlik anlayışı, üniter devlet yapısı, demokratik, laik ve sosyal hukuk devleti ilkelerinin ve özellikle Cumhuriyetin Türk karakterinin değiştirilmesi veya terk edilmesi değil, tam tersine bu kurum ve ilkelerin  güçlendirilerek Cumhuriyetin kuruluş esaslarının özü korunarak geliştirilmesi ve 21. yüz yıla taşınmasıdır.

Yapılması gereken, yıllar önce kapalı bir tarım toplumunu yönetmek ve ona hizmet götürmek için oluşturulmuş bulunan idari yapı, işleyiş düzeni ve bürokratik anlayışın, değiştirilip-dönüştürülerek, günümüz Türkiye'sinin ihtiyaçlarına cevap verecek hale getirilmesidir.

Yaşadığımız dönemin sosyo-ekonomik ve demokratik gerekleriyle bağdaşmayan mevcut yapı, anlayış ve işleyiş düzeninin değiştirilmesi ve insanımızın sadece görev ve sorumlulukları bulunan 'teba' olmaktan çıkıp, görev ve sorumluluklarının yanında yetki ve hakları da bulunan bir 'birey' olarak kabul edilmesi ve idari yapı, işleyiş düzeni ve bürokratik kültürün buna göre yeniden şekillenmesi bir zorunluluktur.

Mevcut yönetim uygulamasında adaletin değil, adaletsizliğin geçerli olduğu, toplumu oluşturan tüm bireylerin aynı tutum ve davranışa muhatap olmadığı, ayrıcalıklı kişi ve gurupların var olduğu bir gerçektir. Nitekim, kamu hayatında etkili olan belli güç odaklarının/ baskı guruplarının, kişi yada çevrelerin yönetimin içinde buldukları kendilerine yakın kişiler aracılığıyla, ne kadar kapalı ya da gizli olursa olsun idarenin aldığı veya alacağı kararlardan daha hazırlık aşamasında haberdar olduğu, hatta istekleri doğrultusunda karar alınmasını sağladığı,  haklarındaki bilgi yada belgeyi hukuk dışı yöntemler ile her zaman elde ettiği, çıkarlarının gerektirdiği her türlü doküman, dosya ve  kayıtların hem düzenlenmesini sağladığı hem de istendiği zaman ele geçirilmesini başardığı da bir olgudur.

Bu durum toplumu, hak ve çıkarlarını elde etmek ve korumak amacıyla yönetimi etkilemek için arkadaşlık, dostluk gibi sosyal ilişkilerden yararlanmak ya da  hukuk dışı   araçlar kullanmak zorunda bırakmıştır^[54].

Aracılık kurumu (tavassut), özellikle üst düzey yöneticilere yönelik olarak yoğun bir şekilde işletilmekte, bu müessesenin temel aktörlerini ise politikacılar ile iş takibini meslek edinmiş kişiler oluşturmaktadır. Özellikle aynı siyasal görüşü paylaşmak gibi ideolojik amaçlı, etnik köken ayrımı ve mezhep farklılığının ortak payda olduğu bu tür aracılığa, aynı bölgeden olmaya dayalı hemşehricilik esaslı kayırmacılıkta temel oluşturmaktadır. Yine, aynı okulu bitirmiş olmak, aynı cemaate mensup olmak gibi unsurlar da dayanışma amaçlı aracılık uygulamalarına örnektir. Sonuçları itibarıyla işin kısa sürede bitirilmesini sağlayan ve etkili olan aracılığın, mümkün olduğu oranda herkes tarafından kullanılmak istendiği de bilinmektedir.

'Adamı olanın işinin görülmesi' ve hukuk kurallarının sahipsizlere uygulanması, toplumun sessiz çoğunluğunda yukarıda belirtilen anlamda  devlete sadakat krizine sebep olmakta, vatandaşlık anlayışında büyük bir erozyona yol açmakta, alınan kararların sadece nihai halini öğrenen ve bunu uygulamak zorunda kalan birey, çoğu karar, program ve projelere destek vermekte de çekimser kalmaktadır.

Bu yapı ve işleyiş, halkın yönetime karşı memnuniyetsizliğini artırmış, yönetim ile halk arasındaki ilişkileri bozmuş ve gerek devlet gerekse toplum açısından telafisi zor sonuçlar ortaya çıkarmıştır.

Özetle, Türk kamu yönetimi;

            * Yaptığı işin sonuçlarını, fayda-maliyet analizi yapmak suretiyle dikkate almak zorundadır.

            * Şişkinlikten kurtulmalıdır.

            *  Liyakati esas almak zorundadır. Kariyer ilkesi eksiksiz uygulanmalıdır.

            * İnsanı, sadece görev ve sorumlulukları bulunan teba olarak görmekten vazgeçip, görev ve sorumluluklarının yanında yetki ve hakları da bulunan ayrımcısız/ayrıcalıksız birer vatandaş/birey olarak dikkate almak zorundadır.

            * Kurumsal ideolojilerden vazgeçerek ve gizlilik zırhından kurtularak, halkın mutluluğunu ve  refahını temin edecek politikalar benimsemek zorundadır. Bu anlamda  bürokratik kültürün değişimi zorunluluktur.

            * Yönetim sorunlarını çözüp mevcut yapı ile devam etme anlayışını kabul ederek, geleceği öngörmek, kalkınmayı bu yolla sağlamak durumundadır.

* Halka hesap verme sorumluluğunun kabul edilmesi ile hesap verebilir bir yapıya kavuşmak zorundadır.

İkinci Bölüm

KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI

I. TASARININ AMACI VE TÜRK DEVLET VE TOPLUM YAPISI

            A. TASARI İLE GÜDÜLEN AMAÇLAR

            Tasarının amacı, '...Türkiye'nin AB'ye tam üyelik hedefi doğrultusunda...küreselleşme sürecinin de bir parçası olarak görülebilecek olan bölgesel entegrasyon çabası, piyasa ve demokratik değerler üzerine kurulu bir birliktelik ve yönetim anlayışını yansıtmaktadır. ...AB'ye tam üyelik sürecinde, yönetim yapımızın çağdaş standartlara kavuşturulması bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır'^[55] şeklindeki ifadeler ile yer verilen Genel Gerekçe kısmında, küreselleşme sürecinin ortaya çıkardığı yeni döneme ve düzene uyma ve Avrupa Birliği'ne uyum olarak belirtilmiştir.

Ayrıca, kamu hizmetlerinin amacını ve temel ilkelerini ortaya koymak, merkezi idare ve mahalli idareler reformu için gerekli hukuki alt yapıyı oluşturmak için merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki iş bölümünü netleştirmek ve bu yolla tüm kamunun bu anlayışa göre yeniden yapılanmasının başlangıcının hedeflendiği açıklanmıştır^[56].

Bu kapsamda, yerel ve yerinden yönetim birimlerinin güçlendirilmesi için bakanlıkların taşra teşkilatının ortadan kaldırılması, mahalli idarelerin operasyonel düzeyde esneklikleri ve kaynaklarının genişletilmesi ve merkezi idarenin görev ve fonksiyonlarının  tadadi olarak saymak suretiyle sınırlandırılarak her türlü görev ve hizmetlerin mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi öngörülmekte; özelleştirme, sivilleşme ve yerelleşme şeklindeki kamu yönetiminde yaşanan yeni eğilimlerin desteklenmesi için merkezi yapılar yerine yerinden yönetim anlayışı hakim hale getirilmek istenmekte ve  kamu hizmetinin piyasalaşması amaçlanmaktadır^[57].

Yerelleşme, piyasalaşma ve uluslararası kurum ve kuruluşlarla çok uluslu şirketlere açık hale gelme sonucunu doğuracak REFORM PAKETİ ile yapılmak istenenlere bakıldığında,

Özetle ;           :

* Yerel asıl, merkez istisna haline getirilmekte,

* Kamu hizmetleri piyasalaştırılmakta,

* Kamu yararı ve kamu hizmeti kavramları ortadan kaldırılmakta,

* Devlet, özel sektör faaliyetlerinden tamamen çekilmek istenmektedir.

1. Yerelleşme Amacı

Tasarıya göre, kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinde egemen olan  ilkeler şunlar olacaktır:

            * Kamu hizmeti piyasa ilkelerine uyun verilecektir^[58].

         * Kamu hizmetinden yararlanmada herkes eşittir, ama bu fırsat eşitliği amacı taşımamaktadır.

            * Kamu yönetiminin faaliyet alanı, piyasa lehine yasaklamalar ile sınırlandırılmıştır^[59].

            * Hizmetlerde yerellik ilkesi benimsenmiştir^[60].

            * Yasallık ilkesine yeni ortak olarak standartlar sistemi^[61] getirilmektedir.

Merkezi yönetimin yetkileri^[62]; a)Ulusal politika ve standartları belirlemek, b)Hukuka, politikalara, standartlara uygunluğu izlemek, değerlendirmek, denetlemek, c)Yönetimler arası eşgüdümü sağlamak, d)Özel sektör ve sivil toplum kuruluşları ile işbirliği mekanizmalarını kurmak, e)Ulusal kamu hizmetlerini örgütleyip doğrudan yapma, f)İdari vesayet^[63] yetkisini kullanmak olarak sayılmıştır.

Merkezi yönetimin görevleri ise, a)Adalet, savunma, güvenlik, istihbarat, dış ilişkiler ve dış politikaya ilişkin görev ve hizmetler, b) Maliye, hazine, dış ticaret, gümrük hizmetleri ile piyasalara ilişkin düzenleme görev ve hizmetleri, c)Din hizmetleri, sosyal güvenlik, tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlık, acil durum yönetimi ve sivil savunma, vakıflarla ilgili görev ve hizmetler, d) Milli eğitimli ilgili görev ve hizmetler^[64], e) Ulusal^[65] düzeyde ekonomik, sosyal ve fiziki planları hazırlamaya, bölgeler arasındaki gelişmişlik  farklılıklarını göndermeye yönelik program ve projelerin  uygulanmasını sağlamaya ilişkin görev ve hizmetler, f) Mahalli idarelere teknik ve mali yardımda bulunma, rehberlik yapma ve eğitim desteği sağlama görev ve hizmetleri, g) Kanunlarla münhasıran merkezi idare tarafından yerine  getirilmesi öngörülen diğer ulusal^[66] nitelikli veya birden çok ili kapsayan diğer görev   ve hizmetler.

Merkezi yönetime yasaklama getirilmesi, Tasarının yerelleşme amacının gerçekleştirilmesine yöneliktir.

* Yerel yönetim görev alanının kısıtlayıcı ve yerinden yönetime aykırı hüküm getirilemez^[67].

* Yerel yönetime verilen görev alanında merkezi idare ayrıca teşkilat kuramaz ve doğrudan harcama yapamaz^[68] .

* Kanunlarla verilmedikçe yeni görev üstlenemez^[69].

Yine yerel yönetimlerin genel görevli olarak kabul edilmesi, yerelleşme amacını açıkça ortaya koymaktadır.

* Merkezi yönetim görevleri dışında kalan tüm görev ve hizmetler^[70],

* Açıkça bir merkezi kuruma verilmemiş her türlü mahalli-müşterek görev ve hizmetler^[71] yerel yönetimlere görev olarak verilmiştir.

            Tasarı ile; Sağlık, Sanayi ve Ticaret, Bayındırlık ve İskan,  Tarım ve Köyişleri Bakanlıklarının taşra teşkilatları il özel idarelerine, Kültür ve Turizm, Çevre ve Orman Bakanlıkları ile Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü var olan personel ve araçları ile birlikte ilgili belediyeye, belediye sınırları dışındakiler il özel idarelerine devredilmektedir^[72].

Diğer bakanlıkların devir işlemleri en geç bir (1) yıl içinde, Sağlık Bakanlığı'nın taşra teşkilatlarının  devir işlemleri için 5(beş) yıllık^[73] bir süre öngörülmekte, şimdilik devredilmeyen kadrolara ait atamaların merkez tarafından yapılmasına devam olunacağı belirtilmektedir.

            Ayrıca Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü, İstanbul'da İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı'na, diğer yerlerde il özel idaresine devredilmekte, belediyenin bu hizmetleri kendi sınırlarında değil, il sınırlarında yürütmesi öngörülmektedir.

Yine Tasarı ile, piyasada üretilebilen mal ve hizmetleri üreten kuruluşlar kapatılacak ve tasfiye edilecektir^[74].

         Bu uygulamanın ilkesi madde 5/l'de getirilmiştir. (Tasarı Madde5/l: Kamu kurum ve kuruluşları, kanunlarla kendilerine açıkça görev olarak verilmeyen ve kuruluşun amacıyla doğrudan ilgili olmayan alanlarda işletme kuramaz, mal ve hizmet üretimi yapamaz, bu amaçla personel, bina, araç, gereç ve kaynak tahsis edemez.)

Bazı kurumlar listelere alınmış, yanlarına "özelleştirilecek" notu yerleştirilmiştir. Ancak, bu uygulama sürekli izlenecek ilkelerdendir. Dolayısıyla bu uygulama kamu hizmetlerini sürekli olarak daraltma, özel sektöre bırakma ve küresel liberalizasyona açma işlevi görecek olması nedeniyle önem kazanmaktadır.

2. Şirket Gibi Devlet Oluşturma Amacı

Tasarının 1. Maddesine göre^[75] kamu hizmeti, ülkenin kalkınması ve yurttaşların toplumsal fırsat eşitliği ortamına kavuşması amacı taşımamaktadır. Kamu yönetiminin temel işlevi, rekabetçi piyasa şartlarını oluşturarak devletin düzenleyici fonksiyonunu güçlendirmek, piyasa sistemini düzenlemek ve güvence altına almak olarak belirlenmiştir. Kamu yönetiminin varlığı yurttaşlardan piyasa sistemi aktörlerine dayandırılmakta, 'sosyal devlet' yerine 'düzenleyici devlet' hedefi benimsenmektedir. Bunun anlamı ise 'şirket gibi bir devlet' oluşturulmasıdır.

Bilindiği gibi 1970'li yılların sonunda refah devleti anlayışı çökmüş, yerine liberal devlet anlayışı etkili olmaya başlamıştır. Bütçe açıkları borçlanmaya neden olmuş, borç stoku/borçlanma kamu yönetimini olumsuz olarak etkilemiş ve devletin kamu hizmetini gereği gibi sunamaması sonucunu doğurmuştur.

Bu sonuç da doğal olarak, adaletsizlik ve yolsuzluk olarak kendini göstermiştir. Bu süreç kamunun görevini yerine getirme ve kamu hizmeti sunma yöntemlerinin değiştirilmesini gerektirmiş ve meşhur 24 Ocak 1980 kararları alınmıştır. 24 Ocak kararlarının esası, devlet örgütünün yenilenmesi anlamına gelen  serbest piyasa kurallarına göre kamu yönetiminin örgütlenmesi ve devletin piyasa koşullarında faaliyet gösteren firmalar gibi örgütlenip hizmet yapması amacına yöneliktir.

Bu durum;

* Bürokrasinin ortadan kaldırılmasını,

* Vatandaşın bir müşteri olarak görülmesini ve

* Kamu hizmeti anlayışının erozyona uğrayarak, "kamu yararı" kavramının kapsam ve içeriğinin değişmesi anlamına gelmektedir.

Bürokratik örgütlerin mümkün olan en az hiyerarşik kademeye indirilmesi ile esnek istihdam- esnek örgütlenme biçimine dönüşmesi amaçlanmakta,  bürokrasinin yapı ve işleyişi amaca göre değişerek yeni bir biçim alması istenmektedir.

Halbuki, milli/ulus devletin esası vatandaşlık anlayışına dayanmakta ve vatandaş/hatta herkes kamu hizmeti anlayışını zorunlu kılmakta iken, müşteri anlayışı, piyasadan ücreti karşılığında mal veya hizmet alanları kapsamakta, yapılan hizmetin ekonomik verimlilik/karlılık amacını hedeflemekte, bu da sosyal devletin sonunu getirmektedir.

Tepe yönetimi, istihdamda, uzman kişilerin işe alınmasında ve sonuç olarak firmanın geleceği hakkında karar vermektedir. Bütün kararların amacı karın maksimum olmasını sağlamaya yöneliktir. Diğer bir ifadeyle patronun amacı olan karı elde etmektir.

            Devlet yönetiminde ise kamu yararının sağlanması amaçtır. Böyle olunca tepe yöneticisi anlayışı ile devlet yönetimi anlayışı bağdaşmamaktadır. Yine kurumların kurulması ve görev verilmesi yasalarla olmakta, hiç kimse kaynağını Anayasadan almayan devlet yetkisini kullanamamaktadır.

Devletin görevi istikrarı sağlamak, kamu hizmetini yürütmek, kamu yararını gerçekleştirmek, kamu düzenini korumaktır. Bu da bürokrasiyi zorunlu kılmaktadır. Yine devlet herkesi eğitme, herkesin sağlığını korumak gibi sosyal amaçları gerçekleştirmek zorundadır. Firmanın amacı ise kar etmektir. Bu anlamda firma karını maximize etmeyi hedeflemektedir. Bunun için firma gerektiği kadar elemanı istihdam ederken, devlet işsizliği çözmek için tam istihdamı sağlamakla da yükümlüdür.

            Bürokrasinin azaltılması, devletin geriletilmesi sonucunu doğurmakta, piyasanın öne çıkması ve sivil alanların çoğaltılmasını sağlamaktadır. Sivil özgürlüklerin artması sonucunda, devletin kontrol alanları daralacaktır. Böylece kültürel haklar, alt kimlik unsurları öne çıkacak, sivil örgütlenme gelişecek ve sivil toplum kuruluşlarının güç olarak etkili olması, devletin karşısına denge unsuru olarak öne çıkması sonucu doğacaktır. Tasarı ile amaçlanan budur.

Merkezi devletin atanmışları olarak bürokrasi, ulus devletin temel direklerinden biridir. Ulus devletin amaçlarını/ideolojisini bürokrasi yaratır ve yaşatır. Törenler, semboller, nutuklar, ritüeller bürokrasinin görevidir. Tasarının hiyerarşik kademeler ve unvanları düzenleyen 28. maddesi ile mevcut yönetim yapımızda yer alan Müsteşar Yardımcılığı ve  Genel Müdür Yardımcılıkları kaldırılmaktadır. Bunun nedeni özel sektör anlayışına uygun olarak tepe yönetimi oluşturmak amacıyla bürokrasinin gereksiz formalite ve kırtasiyecilik engelinden kurtulmak istenmesidir.

Burada dikkat edilmesi gereken husus, aşırı formalite ve kırtasiyeciliği önleme bakımından böyle bir yöntemin seçilmiş olmasının gerekli hatta yararlı olduğunun kabulü gerekmektedir. Ancak bu yapılırken firma yönetimi anlayışı ile hareket edilerek bu yolla Tasarının arka planında var olduğu anlaşılan ulus devlet yapısının korumasız bırakılmak istendiği kaygısı ortaya çıkmaktadır. Nitekim, bürokrasinin işleyişi ile karşı karşıya gelen vatandaşlardan hiç biri, bir işlemin imzalanmasının tamamlanması için Genel Müdür Yardımcısında ya da Müsteşar Yardımcısında tutularak  gereksiz gecikmelere ve bekletilmeye meydan verildiğinden söz etmeyecektir.

Halbuki, kamu düzeninin istikrarı için bürokrasi zorunludur. Bürokrasinin asıl rolü yönlendirmedir. Bürokrasinin genişliği, devletin kontrol alanlarını genişletmekte,  totaliter olmayan demokratik bir devlette, halkın ulusal amaçlara yönlendirilmesi bürokrasi tarafından yerine getirilmektedir. Aslında bürokratik devletin özgürlüklere tehdit oluşturması da  bundan gelmektedir. Ancak hak ve özgürlükleri bürokrasi karşısında korumanın yolu, bürokrasinin tasviyesinden değil onu kontrol ve denetim altına almaktan geçmektedir.

3. Denetimden Kaçış

Tasarı ile denetim sistemi iç denetim ve dış denetim şeklinde ayrılmak suretiyle Sayıştay'a^[76] görev verilmektedir.

Tasarının 40 maddesinin 1. fıkrasında düzenlenen, 'iç denetim kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanları tarafından yapılır' şeklindeki hüküm ile; denetim siteminin değiştirilmesi ve mevcut teftiş kurullarında görev yapan denetim elemanlarının atanma biçimi olan üçlü kararname sisteminden vazgeçilerek, denetim elemanlarının üst yöneticinin tek başına takdiri ile atama ve görevden alma yetkisine bırakılması güvenceden yoksun kalmaları nedeniyle iç denetimin keyfiliğe dönüşmesi sonucuna yol açacaktır.

Mevcut denetim sisteminin eksik olduğu aksayan yönlerinin bulunduğu bilinmektedir. Denetim elemanları en üst amire (Bakan, Müsteşar, Genel Müdür) bağlı olarak görev yaptıklarından,  raporları zaman zaman işleme konulmamakta veya usulsüzlüklerin bulunduğu birimde inceleme yaptırılmamaktadır.  Bunun ülkemizde yaşanan yolsuzluklarda birçok örneğini görmek mümkündür. Örneğin;  Bankalar Yeminli Murakıplarınca hazırlanan banka  raporları zamanında  işleme konulmadığından zarar katlanarak artmıştır.

Bununla birlikte, kamu bankalarında  23 Nisan 1999 tarihinden sonra işlenen ve soruşturulması gereken büyük kredi yolsuzlukları bulunmasına rağmen halen inceleme başlatılmamış, bu bankalara ait 1998 ve sonrasına ait Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, KİT Komisyonu'nda görüşülmemiştir. Bu suçların zamanaşımına uğramak üzere olduğu unutulmamalıdır.

Teftiş ve denetim kurullarının kaldırılması, inceleme ve soruşturmaların  yönetici tarafından atanan muhakkikler eliyle yapılmasını gerektirecektir. Bu ise teftiş kurullarının kaldırılması için öne sürülen gerekçelerden kat kat daha fazla sakıncalar taşımaktadır. Müfettiş güvencesine sahip olmayan, inceleme ve soruşturma yapabilmek için gerekli nitelikleri bulunmayan ve yönetici tarafından subjektif olarak sadece bir olaya mahsus olarak görevlendirilen muhakkiklerden tarafsız ve sorunu çözücü rapor beklemek mümkün olmayacaktır.

Tasarının 40. maddesiyle iç denetimin kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanları tarafından yapılacağı belirtilmektedir. Ancak iç denetim elemanlarının kimler olduğu ve hangi niteliklere sahip olacağı belirtilmemekte,  bunların görevlendirme usul ve esaslarına ilişkin düzenlemeye yer verilmemektedir.

Bu Tasarıya paralel olarak hazırlanan ancak daha önce yasalaşan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 65. maddesinde, İç Denetim Koordinasyon Kurulunca belirlenen alanda 8 yıl çalışmış olanların iç denetçi olarak atanabileceği öngörülmektedir. Bu durumda denetim ve teftiş konusunda hiçbir bilgi ve tecrübesi olmayan kişiler  tamamen siyasi saiklerle iç denetçi olarak atanabilecektir. Bu ise denetimin siyasallaşması sonucunu doğuracaktır.

Ancak unutulmamalıdır ki; iç denetçilik müessesi yakın geçmişte  kamu bankalarında denenmiş, "bu kadar müfettişe gerek yok" denilerek teftiş kurulları küçültülmüş, bunların görevleri, İç Kontrol Daire Başkanlığı emrinde çalışan ve kurumda daha önce memur, güvenlik görevlisi, haberleşme memuru olarak görev yaparken,  mülakat sınavıyla iç kontrol elemanı unvanı alan kişilere yaptırılmıştır.

Sonuçta, anılan bankalarda daha önce siyasetçi-işadamı-bürokrat işbirliği ile kullandırılan kredilerden oluşan usulsüzlükler mevcut iken, bu kez banka personelinin münferit olarak yaptığı trilyonları geçen usulsüzlükler ortaya çıkmıştır. Araştırma, inceleme ve soruşturma konusunda uzmanlaşmış olan müfettişlerin ihtiyaç fazlası olarak diğer kurumlara gönderilmek suretiyle devre dışı bırakılması,  daha önce verilmiş olan usulsüz kredilerin ortaya çıkarılmasını ve takibini de önlemiştir.

 Bankalarda ortaya çıkan denetim ihtiyacı nedeniyle teftiş kurullarını daha fonksiyonel hale getirmek ve güçlendirmek yoluna gidilmiş ve bu amaçla yeni müfettiş alımı için sınavlar  açılmış olduğu unutulmamalıdır.

Yine dış denetimin Sayıştay tarafından yapılacağı düzenlenmiştir. Ancak Sayıştayın mevcut durumda denetimi kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının ancak %13'ünü denetleyebildiği dikkate alındığında, önemli oranda görev ve fonksiyon yüklenen Sayıştayın beklentilere ne ölçüde cevap verebileceği düşündürücüdür.

Tasarının bu haliyle beklentilere cevap vermekten çok kargaşaya, kaosa ve denetimde yetersizliğe ve sonuçta denetimden kaçışa neden olacağı açıktır. Ayrıca (ombudsman) /halk denetçisini düzenleyen Tasarının 42. maddesinde düzenlenen halk denetçiliği/ombudsman^[77], sembolik olmanın ötesinde bir anlam taşımayacak ve bu anlamda etkili olamayacaktır.

4. Devletin Memuru/Hükümetin Memuru Ayrımı^[78]

Tasarının 46. maddesi kamu hizmetlerinin görülmesindeki tüm düzenlemeleri değiştirmekte ve "Kamu hizmetleri memurlar, tam zamanlı veya kısmi zamanlı çalışan diğer kamu görevlileri ve işçiler eliyle yürütülür... Diğer kamu görevlileri ile işçilerden tam zamanlı veya kısmi zamanlı olarak ve kadro şartına bağlı olmaksızın sözleşmeli statüde istihdam edileceklerin sözleşmelerinde, ilgili personelin görevleri, hak ve yükümlülükleri ile performans ölçütleri yer alır. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, performans ölçütlerine göre değerlendirilir ve ödüllendirilir. Hükümetin görevi sona erdiğinde, müsteşarlar ile başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda kendi genel kurullarının seçimiyle gelenler dışındaki başkan veya genel müdürlerin görevi kendiliğinden sona ermiş sayılır. Ancak bu görevlere yeni bir atama ya da görevlendirme yapılıncaya kadar bu kişiler görevlerine devam ederler. Bu şekilde görevi sona erenlerden başka bir göreve atanmayanlar, özlük hakları saklı kalmak üzere, kadro şartı aranmaksızın bakanlık müşaviri olarak atanırlar..." denilmektedir. Kamu personel rejiminin değiştirilmesine yönelik bu yaklaşımın ön plana getirdiği konular, kamu çalışanları sayısının azaltılması, sözleşmeliliğin yaygınlaştırılması ve esnek çalışma ilişkileri ile performansa dayalı ücret olarak belirmektedir.

Tarihsel olarak, kamu çalışanlarının istihdam ilişkilerinde gözlemlenen temel eğilim, memurların statü hukuku ile işçilerin sözleşme hukukunun birbirine yakınlaşmasıdır.

Geleneksel yaklaşımda, memurların işverenleri olan devletle çıkar farklılığına sahip olamayacakları varsayılır ve bu nedenle de çalışma ilişkilerinde bir çatışma olmayacağı düşünülürdü. İktidar halkın temsilcilerinden oluştuğuna göre memurların siyasal iktidar karşısında bağımsız davranamayacakları, genel oyun belirlediği politikadan başka bir politika geliştiremeyecekleri öne sürülürdü. Halka karşı sorumlu olan hükümetlerin,memurların tüm eylem ve işlemlerinden de sorumlu olduğu kabul edilir, bu nedenle memurların, hükümetlerin yürütmekle sorumlu oldukları hizmetleri hiyerarşik bir düzen içinde yürütmelerini temel alan çalışma usulleri benimsenirdi.

Ülkemizde de memurların istihdam ilişkileri bu geleneksel yaklaşımla düzenlenmiştir.

657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu, devlet memurunu, "...devlet ve öteki kamu kişiliklerince genel idare esaslarına göre asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getirmekle görevli kişiler..." şeklinde tanımlar.

Türk kamu personel rejiminde, memurluk bir meslek olarak kabul edilmiştir. Yasalara göre, devlet memur alırken, eşitlik ve ayırım gözetmeme ilkesine göre alır. Memurlar görevlerini amirlerine bağlı olarak ancak tarafsız bir biçimde yaparlar. Memuriyete girişin koşulları kanunla belirtilmiştir. Kimi hizmetler için özel öğrenim gerekir. Ayrıca memurluğa girişte yarışma sınavları ile belirlenecek ehliyet ve liyakat  da aranır. Kişiler eğitimleri, bilgi ve becerilerine göre memurluk mesleğine girerler, bu meslekte sürekli çalışarak ve yetişerek önceden belirlenmiş kurallara göre yükselirler. Memuriyete atanma, görev ve yetkiler, hak ve yükümlülükler, aylık ve ödenekler, özlük işleri, yasayla düzenlenir. 657 sayılı yasa, memuriyeti sınıflandırma esasına dayandırmıştır. Belirli sınıftaki memurlar hizmet süreleri ve başarı derecelerine göre kademe ve derece ilerlemesine hak kazanırlar.

Geleneksel anlayışa göre kamu hizmeti yapan memur, devlet otoritesini temsil etmekte ve bu otoriteyi kullanmaktadır. Memur, çalışması ile kamu hizmeti ürettiği için ve bu hizmeti üretirken devleti temsil ettiği ve devlet otoritesini kullandığı için özel kesim işçilerinin içinde bulunduğu çalışma ilişkilerine tabi olamaz. İşte bu yaklaşımla, memurların çalışma ilişkilerinde tabi oldukları kurallar tek yanlı üretilen, çeşitli güvenceler içeren bir statü rejimine bağlanmıştır. Statü temeline dayalı olan bu çalışma rejiminde, memurun, başta iş güvencesi olmak üzere çeşitli ayrıcalıkları vardır. Ancak tam da bu ayrıcalıklara sahip olmasına yol açan nedenler yüzünden, yani kamu görevlisi olması nedeniyle, memurun sözleşme özgürlüğüne sahip olmaması  gerektiği varsayılmaktadır.

Yukarıda özetlediğimiz bu geleneksel anlayış, refah devleti uygulamalarının yaygınlaşması, kamu kesiminin büyümesi, kamu çalışanlarının sayıca çoğalması ve mesleki çeşitlenmesi sonucunda geçerliliğini yitirdi. Özellikle 1960'lı yıllardan itibaren memurların statü temeline bağlı çalışma ilişkileri, özel kesim işçilerinin sahip olduğu sendikal haklarla donanmaya başladı.

Öte yandan çalışma yaşamının demokratikleşmesi ve sosyal devlet uygulamalarına paralel olarak, özel kesim işçileri de iş güvencesinden yararlanmaya ve başlangıçta memurların ayrıcalığı gibi kabul edilen emeklilikte gelir güvencesi vb. sosyal kazanımlara sahip olmaya başladılar. Böylece memurların statü hukuku ile işçilerin sözleşme hukukunun geleneksel ayrılığı ortadan kalkmaya başladı.

Türkiye'de yavaş bir gelişme süreci göstermekle birlikte, toplumsal gelişmelerin baskısıyla bu doğrultuda  bir yakınlaşmaya gidilmesi kaçınılmaz olmaya başladı. İşçi statüsünde çalışanların iş güvencesine kavuşmaları süreci ve memurların sendikal hak ve özgürlüklere kavuşma süreci, bu iki farklı çalışma rejiminin yakınlaşmasının köşe taşları olarak şekillendi.

Ancak memur ve işçi statülerindeki kamu çalışanlarının en yüksek ortak payda da yakınlaşmaları şeklinde niteleyebileceğimiz ve kamu personel rejimi reformunun temeli olması gereken bu gelişimin karşısına, memur ve işçi statüsündeki kamu çalışanlarının en düşük ortak payda da yakınlaştırılmaları diye niteleyebileceğimiz bir başka olgu da 1980 sonrası yeni liberal yapılanmanın bir özelliği olarak  belirmiştir.

Ekonomilerini yeni liberal doğrultuda yapılandırılmaları süreci içerisinde, Türkiye'de ve dünyanın bir çok ülkesinde kamu kesimindeki iş güvencesini zayıflatmaya ve çalışma ilişkilerini esnekleştirmeye yönelik kayda değer girişimler olmuştur.

Özel ve kamu kesimi çalışanlarının, iş güvencesi, sosyal haklar ve sendikal hak ve özgürlükler açısından en yüksek ortak paydada benzeşmesi eğilimi, yeni liberal politikaların egemen olduğu son dönemlerde yerini, kamu çalışanlarının iş güvencesi ve düzenli çalışma ilişkileri açısından özel kesimle en düşük ortak paydada benzeştirilmesi eğilimine bırakmıştır.

Bu olgu yalnızca gelişmekte olan ülkelerle sınırlı olmayan, Avrupa'nın sosyal niteliği ağır basan devletlerinde de yaygın bir biçimde gözlemlenen bir olgudur.

İş Yasası'na ilişkin tartışmalarda olduğu gibi kamu personel rejimine ilişkin tartışmalarda da AB ülkelerindeki uygulamalara, Türkiye için örnek alınması gereken uygulamalarmış gibi atıfta bulunulması sıklıkla karşılaşılan bir durumdur.

Avrupa Birliği'ne aday olan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde kamu yönetimi ve kamu personeli reformu AB tarafından biçimlendirilmektedir.

Avrupa Birliği ülkelerinin genelinde görülen eğilim, kamu istihdamı sistemlerini giderek birbirlerine daha çok benzemeleridir. Ancak bu benzeşme ekonomilerin Avrupalılaşması ve uluslararası süreci içerisinde olmuştur ve birlik daha önceki genişleme süreçlerinde birliğe girecek ülkelere bir kamu yönetimi ve kamu personel rejimi modeli empoze etmemiştir.

Kamu personeli açısından AB öncelikleri, performansa dayalı ödeme, profesyonelliğe verilen önemin artması, kamu hizmetlerinde müşteri satıcı anlayışının yerleşmesi, rekabet ve diğer Pazar ekonomisi unsurlarının getirilmesi, kamu çalışanlarının sayısının azaltılması gibi sonuçlar getirmektedir.

Bu gelişmeler Türkiye açısından örnek alınacak  gelişmeler olarak kabul edilmemelidir. Türkiye'de yıllardır tartışılan işçi memur ayırımı ve yapılması sürekli gündemde olan personel reformunun sağlıklı bir sonuca ulaşması için, sözleşme hukuku içinde çalışan işçilerin sosyal güvencelere  ve iş güvencesine sahip olmaları gerektiği anlayışıyla, statü hukuku içinde çalışan memurların "hizmetkar" değil çalışan olarak gerçek sendikal hak ve özgürlüklere sahip olmaları anlayışının birlikte yerleşmesi sağlanmalıdır.

Ancak kamu yönetimi reformu kapsamında öngörülen yeni kamu personel rejimi, çalışanların hak ve özgürlükler açısından  en yüksek ortak paydada eşitlenmesini değil, tam tersine memurların istihdam güvencesinin ve sosyal kazanımlarının zayıflatıldığı, işçilerin ise esnek çalışma biçimleri içinde sendikasızlaştığı en düşük ortak paydada eşitlenmesini öngörmektedir.

Önerilen yeni sistemde "devlette asli ve sürekli görevler belirlenecek ve bu kamu görevi yürütenlerin dışındakiler iş kanununa göre çalıştırılacak, asli ve sürekli görevlerde çalışanlar tüm kamu çalışanlarının belli bir oranını geçemeyecektir". Mevcut "kadro karşılığı sözleşmeli personel uygulaması" ise kaldırılacaktır. Kadro karşılığı sözleşmeli personel uygulaması kaldırılırken bu kişilerin ekonomik hak kaybına nasıl uğratılmayacakları belirsizdir.

Kamu Yönetimi Temel Kanununun 46. maddesinin gerekçesinde sözleşmeli personel uygulamasının yaygınlaştırılacağı ifade edilmektedir. Burada "sözleşmeli personel" ile neyin kastedildiği açık değildir. Sözleşmeli personel istihdamı, Türk kamu personel rejiminde memurlar gibi statü hukukuna tabi, ancak memur ve diğer kamu görevlilerinin dışında işçi sayılmayan kendine özgü bir çalışma biçimidir. Sözleşmeli personel ile memur arasındaki esnek istihdamın bir aracı olarak kullanılması olanağı kısıtlanmıştır. Anayasa değişikliği yapılmadan sözleşmeli personelin statü hukukunun yasal güvencelerinden tümüyle yoksun bırakılması mümkün olamamaktadır. Mevcut haliyle sözleşmeli personel rejimi kamu personel rejiminin temel istihdam biçimi olmaya aday gözükmemektedir. Öte yandan İş Kanunu'na göre çalışan işçilerin istihdamına da hukuksal yazında "sözleşme rejimine tabi istihdam" adı verilir. "Sözleşmeli" statüye geçiş ile kastedilenin işçi statüsüne geçiştir. Kamu personel rejiminde nihai istihdamın, minimal devletin minimal asli görevlerini yürütecek minimal bir memur kadrosu ile, diğer hizmetleri yürütecek, çağrı üzerine çalışma dahil esnek çalışma biçimlerinde istihdam edilebilen, 4857 sayılı yasaya tabi işçi statüsünde personelden oluşacağı anlaşılmaktadır.

Bu "ideal yapının birden kurulması mümkün olmayacaktır. Anayasa değişikliği ile birlikte memurluğa benzeyen mevcut sözleşmeli personel rejiminin esnekleşmesi ve "sözleşme rejimi"ne yakınlaştırılması düşünülen bir yol olabilir. 46. madde gerekçesinde "devlet memurluğunun ömür boyu istihdam sağlaması" eleştirilirken, çare olarak sözleşmeli personel uygulamasının ve kısmi istihdamın yaygınlaştırılması önerilmektedir. Bu kamu kesimi işçilerinin karşılaştığı esnekleşmenin, esnekleştirilmiş bir sözleşmeli personel uygulaması ile memurlara da taşınacağının ifadesidir.

Yerel yönetimlere devredilen işçilerin ise yeni iş yasası ile daha da esnekleştirilen bir işçi istihdamı içinde (geçici, mevsimlik, kısmi, gündelikçi, çağrı üzerine, kiralık vb.) değerlendirilecekleri düşünülebilir.

Yeni İş Yasası, esnek çalışma biçimlerinin yanı sıra ortalama iş süresi ve telafi edici çalışmaya ilişkin hükümleri ile de çalışma sürelerini esnekleştirmektedir. Yerel yönetimlere devredildikten sonra karşılarında farklı illerde farklı il özel idareleri ve belediyeleri işveren olarak bulacak olan kamu kesimi işçileri, sendikal yapılarını korumakta ciddi zorluklarla karşılaşacakları gibi, her yerel yönetimin kendi bütçe kısıtı ve kendi  personel politikası ile biçimlenen esnek çalışma ve esnek ücret uygulamaları ve kazanılmış haklarında önemli gerilemelerle karşılaşacaklardır.

Bugün bazı yerel yönetimlerde işçiler gibi memurlar da aylarca ücret alamamaktadır. Merkezi yönetimin görevlerinin yerel yönetimlere devrine eşlik edecek olan kaynak devri, merkezi yönetimdeki yüksek borç faiz ve ana para ödemelerine bağlı kaynak sorununun yerel yönetimlere devretmek anlamına gelmektedir. Bu açıdan il özel idareleri ve belediyelere devredilecek olan bir milyonun üstündeki kamu çalışanı, kaynak sorunu ile birlikte devredilecekler ve ücret ve maaşını alamayan kamu çalışan sayısı, azalmak yerine artacaktır.

Kaynak  sorunu, işten çıkarmalar, ücretlerde ve çalışma koşullarında gerileme ile  esnekleşme yönünde ağır bir baskı oluşturulmasının da zeminini hazırlayacağı gibi kamu personel rejiminin bütünlüğünü parçalayacak bir uygulama olacaktır.

46. maddedeki "Hükümetin görevi sona erdiğinde müsteşarlar ile başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda başkan veya genel müdürlerin görevi kendiliğinden sona ermiş sayılır" hükmü, üst düzey yöneticileri için liyakat ilkesini tümüyle ortadan kaldıran ve siyasal kayırmacılığı yasallaştıran bir özellik arz etmektedir. Bu uygulama, üst düzey yöneticilerin devlet memuru olmak yerine hükümet memuru olma dönemini başlatacaktır. Özellikle Türkiye'de son on yılda hükümetlerin iktidarda sürelerinin ne kadar kısa olduğu göz önüne alındığında bu siyasal kayırmacılığın yaratacağı kargaşanın boyutları daha da iyi anlaşılacaktır. Aynı siyasal kayırmacılık özellikle yerel yönetimlerde birer yıllık sözleşmelerle istihdam edilecek sözleşmeli personel için de geçerli olacaktır.

Sözleşmelilik, esnekleşme ve kayırmacığın bütünleyicisi sendikasızlaşmadır.

Türkiye'de memurların görevlerini yerine getirme sürecinde devletle olan ilişkileri farklı temel yasalarla düzenlenmiş bulunmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 sayılı Türk Silahlı kuvvetleri Personel Kanunu, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu, 2914 sayılı Yüksek Öğretim Personel Kanunu, 399 sayılı sözleşmeli personele ilişkin Kanun Hükmündeki Kararname  bu temel yasal düzenlemeleri oluşturmaktadır.

KYTK'nda ücretlere ilişkin temel öneri, performans ücretine geçilmesi olarak ifade edilmiştir.

Halen kamu kesiminde performansa dayalı ücret uygulaması 399 sayılı KHK'ye tabi olarak çalışan sözleşmeli personele uygulanmaktadır. Yöneticiler tarafından yapılan performans değerlendirmesi sonucunda alınan puanlara göre kişilerin ücretleri % 2-8 civarında artabilmektedir. Yeterli puanları alamayanlara bu artış verilmemektedir. Eleman Temininde Güçlük Çekilen Yerlerde Sözleşmeli Sağlık Personeli Çalıştırılmasına İlişkin 4924 Sayılı Kanun'da performans ücretinin "il merkezinde oluşturulacak komisyon ile sicil ve disiplin amirleri tarafından yapılacak başarı değerlendirmesi sonucunda emsallarine göre başarılı görev yaptıkları tespit edilen sözleşmeli personele bir aylık ücreti tutarında ve bir mali yılda iki defayı geçmemek üzere ödül verilebilir" denmektedir.  Başarı değerlendirmesinin görevin verimli ve etkin yürütülmesi, yaratıcılık,girişimcilik, çalışma disiplini, görevin yürütülmesinde gösterilen gayret ve başarı ile sağlık hizmetlerinden yararlananların memnuniyetinin dikkate alınarak tespit edilmesi öngörülmüştür.

Temel ücret ve kıdem ücretine ilaveten alınan başarı ücreti, temel ücrete ilişkin sorunları çözmenin bir aracı olmadığı gibi eşit değerdeki işe eşit ücret sağlamak için de çözüm yolu değildir. İl Özel idareleri ve yerel yönetimlerde geniş çalışan kesimler için başarı değerlendirmesinin yapılmasında subjektif unsurların ve kayırmacılığın ön plana geçmesi beklenen bir gelişmedir. Türkiye'de özel sektörde bile performansa dayalı ücret yaygın olmayıp kısmen yöneticiler için kullanılmaktadır.

Kamu hizmetlerinde hizmet kalitesini ve verimliliği artırmada, ücret ve maaşlara ilişkin sorunların çözümünü sağlamada temel yaklaşım, performansa dayalı ücret değil, kamu çalışanlarının vasıflarının yükseltilmesi, sendikal haklarının tanınması ve tüm kamu çalışanlarının vasıf ve kıdemlerine uygun, eşit değerdeki işe eşit ücreti temel alan, aileleri ile birlikte insanca yaşamalarına imkan verecek düzeyde ücret almalarının sağlanması olmalıdır.

Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması kapsamında önerilen yeni kamu personel rejimi, kamu istihdamı sorunlarının (kadro sayısının belirlenmesi, farklı istihdam şekilleri, sınıflandırma, kariyer ve liyakat, ücret rejimi, sendikal, siyasal haklar, emeklilik, hizmet içi eğitim, siyasilerin kamu personeli üzerindeki etkileri, kayırmacılık) çözümüne yönelik bütüncül bir yaklaşım geliştirmemekte, kamu personeli sayısının azaltılması, sözleşme rejimine geçiş ve esnekleşmeyi (ücret esnekliği dahil) yeni personel politikasının temeli yapmaktadır.

B. TÜRK DEVLET VE TOPLUM YAPISI

Tasarının hukuki anlamda değerlendirilmesi ve Anayasaya aykırılıklarının tespitinden önce küreselleşme süreci ve Avrupa Birliğine uyum çalışması kapsamında yerelleşme amacı bakımından ülkemizin özel öneminin belirtilmesi Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşunda esas alınan ilkelerin niteliğinin ortaya konulması gerekli ve yararlı olacaktır.

Öncelikle belirtilmelidir ki, milli egemenliğin ve millet gücünün bir sonucu olarak doğan yeni Türk Devleti'nin kurulmasında, Türk Bağımsızlık Savaşı, 20. yüzyılda bağımsızlık mücadelesi veren hiçbir ülkede görülmemiştir.

Türkiye, konjoktürel nedenlerden dolayı ortaya çıkmış her hangi bir milli devlet de değildir. Aksine, uluslararası sistemi oluşturan hakim medeniyet ile yüzyıllar boyunca süregelen çok yoğun bir hesaplaşma sürecinin oluşturduğu bir tarihi mirasın eseridir. Bu tarihi mirasın kaynağı olan Osmanlı Devleti'nin, Avrupa karşısında doğrudan hakimiyet kurmuş yegane medeniyet havzasının siyasi yapılanması olduğu unutulmamalıdır. Yine belirtmek gerekir ki, Türkiye; karşı (Batı) medeniyet ile girdiği cephe ilişkisini önce Islahat sonra Tanzimat hareketleriyle kaybettikten sonra, bu medeniyete iltihak etme iradesi gösteren siyasi elitin elinde siyasi sistemin dayandığı kimlik, kültür ve kurumlar açısından tam bir tarihi kırılma ve yeniden yüzleşme süreci yaşayan tek devlettir.

Türkiye, aynı zamanda çekirdeğini oluşturduğu bir imparatorluk bakiyesine sahip olan bir ülkedir. Bu nedenle, tarihinde; farklı değerler, kültürler, kimlikler ve bunları birlikte barış içerisinde barındırmış, tarihsel süreç içinde değişik kültürlerin, geleneklerin ve medeniyetlerin buluşma ve birbirini tanıma noktası olmuştur.

Tasarı ile Kurtuluş Savaşı ile bağımsızlığını kazanan ve milli/ulus devlet olarak kendisini kabul ettiren Türkiye Cumhuriyeti Devleti'nin, küreselleşmenin sunduğu ekonomik avantajlardan yararlanması ve Avrupa Birliği'ne aday üye olması neden gösterilerek, bu yapısını değiştirmesi ve öngörülen sisteme uygun şekle dönüştürmesi öngörülmektedir.

Bu noktada küreselleşme sürecinde, ulusal yapıların parçalanması için etnik kimlikçilik, cemaatçılık, kültürel farklılık gibi alt kimlikleri kaşıyan politikaların kasıtlı olarak geliştirilmekte olduğu unutulmamalıdır. Bu sürecin nihai hedefi Türkiye gibi ulusal/milli toplum ve devlet yapılanmalarının dağıtılmasıdır. Günümüz koşullarında Türkiye'nin en büyük sorunu bu parçalanma durumudur.

            Bu anlamda, küreselleşme süreci sadece birleştirme ve bütünleştirme yönünde ilerleyen uyumlu veya çatışmasız bir süreç olmayıp, aynı zamanda parçalayıcı ve yıkıcı nitelikleri de bünyesinde barındıran, yani kabileleşme ve küreselleşme - parçalanma ve bütünleşme biçiminde çelişkili bir süreçtir. Aynı süreçte, benzerlik - aynılık ile farklılık - çeşitliliğin diyalektik birliği söz konusu olmakta, ulusal kimlik, ulusal kültür aşınırken; yerel, etnik ve dinsel kimlikler, evrensele yönelik değerlerle birlikte öne çıkabilmektedir.

Yine günümüzde dünyanın içinde bulunduğu durum, eş zamanlı olarak yerelleşme, bölgeselleşme ve küreselleşme süreçlerini de içermekte, güçlü yerelleşme ve ayrışma eğilimleri, küreselleşmenin önünü açan bir ufalanmayı ve korumasızlığı ifade etmektedir.

Küreselleşme sürecini, bütün ülkelere ve insanlara refah ve mutluluk getiren, dünya ölçeğinde her ülke, ulus, sınıf ve tabakaya yararlar sağlayan bir süreç olarak görmek yanıltıcıdır. Çünkü aynı sürecin ulusal egemenlik ve bağımsızlığı tehdit ettiği, ulus devletleri yok ettiği, gelişmiş ülkelerin azgelişmiş ülkeleri sömürüsünde bir araç olduğu, bu süreçten özellikle gelişmiş ülkelerin yararlandığı yaşanan somut gerçekler olmuştur.

Küreselleşme sürecinin paradoksal bir biçimde doğurduğu parçalanma ve ufalanmaların ürünü olarak etnik ırkçı hareketler görmezden gelinemeyeceği gibi bu etnik ırkçılığın hangi noktaya kadar gelişeceğini görmemekte basiretsizlik olacaktır.

Kısaca, ulus-devletlerin, bilinçli bir proje kapsamında  uluslar ötesi yeni aktörler ve bölgeselleşme eğilimleri nedeniyle üstten bir baskıya maruz kalırken, etnik akımlar ve yerel kültürler tarafından da alttan sıkıştırılmakta olduğu bilinmelidir.

Bu noktada söylenebilecek söz şudur: Ulus devlet ve ulusal egemenliğin sona erdiği iddiaları, çağdaş kapitalizmin küresel iddialarının bir parçasıdır. Küreselleşme, Amerikan kapitalizminin yeni adıdır ve tarihinde ilk defa dünyanın en ücra köşelerine kadar ulaşmış ve küresel bir sistem olduğu görüntüsünü vermiştir.  Bu gün kapitalizmin nihayet milli bağları kırdığı, milli sınırları aşıp, köksüz ve kimliksiz hale geldiği bir süreci yaşadığı görülmektedir. Bu süreç, zengin ve fakir ülkelerin dünya ekonomisi içinde entegrasyonu ile zengin ülkelerde eşitsizliğin, fakir ülkelerde ise daha da kötüye gidişin habercisi olmuştur.

Yine küreselleşme denilen sürecin ulus devletleri değil, bazı ulus devletlerin hâkimiyet sahası lehine diğerlerinin varlığını tehdit eden bir eğilimi güçlendirdiği ortadadır. Bilinmelidir ki, küresel sürecin belli başlı aktörleri, kendi ulus devlet yapılarından vazgeçmeden, diğer toplumların bu yapılarını olumsuz etkileyecek bir yaklaşımı, uluslararası ilişkiler sisteminin aracı olacak bir şekilde kullanmaktadırlar.

Günümüzde devletin fonksiyonlarında önemli değişiklikler olduğu doğrudur. Bu anlamda; ulusal egemenlik, ulus devletlerin birlik ve bütünlüklerini koruma ve devam ettirme, milliyetçiliklerini yaşatma ve kurumsal yapılarındaki problemlerin çözüme kavuşturulması önemli gündem maddeleri haline gelmiştir. Ancak şimdiye kadar ne millet nede millet ile devlet arasındaki ilişki sadece ekonomik alana indirgenmemiştir. Halbuki millet, tanımı gereği aynı zamanda ekonomik, dil, vatan/toprak ve ideolojik, sembolik, geleneksel bağların korunduğu bir birliktir.

Unutulmamalıdır ki, Türkiye Cumhuriyeti gerek kuruluş felsefesi ve mayası, gerekse başlangıçtan beri anayasal ilkelere yansıyan yapısı itibariyle; 'tek millet, tek ülke, tek bayrak, tek dil üzerine kurulu üniter (tekil) yapıda bir milli devlettir'. Buradaki 'tek millet' ise elbette ki hiç bir şüpheye yer bırakmayacak nitelikte ve kesin olarak, 'Türk Milleti'dir.

Bu yapı ve özellik, Anadolu'yu; Ermenistan, Kürdistan, Pontus adları altında parçalara ayırarak gösteren, batıda çizilip basılmış Sevr haritalarının, Türk Milleti'nin oluk gibi kanı ve gözyaşı dökmesi pahasına sahiplerinin suratına birer paçavra gibi savruluşunu temsil etmektedir.

            Milli/ulus devlet oluşumunun ruhunu ve özünü oluşturan birincil temel ilke ve nitelik ise ülkede; 'tek millet, tek dil, tek bayrak, tek ordu ve tek eğitim-kültür politikasının' yürürlükte olmasıdır. Kuşkusuz burada kast olunan 'millet'; sosyolojik temelde, samimi anlamda hissetme ve bu hissedişin gereklerine uygun davranmaya dayanan bir millet anlayışıdır.

Türkiye Cumhuriyeti'nin kurucu ideolojisi olan Türk milliyetçiliği, milli devleti esas almaktadır.  Milli devlet, millet temline dayanan devlettir. Yani milli devletin beşeri unsurunu millet oluşturur, etnik ya da dini cemaat veya sınıf oluşturmaz. Milli devleti oluşturan yurttaşların sosyolojik adı millet ve siyasi organizasyonu da devlettir.

Türkiye Cumhuriyeti Devleti ile bireyler arasındaki bağın esası vatandaşlıktır. Vatandaşlık, millet olmanın ön koşulu ve temel dayanağıdır. Bu anlamda millet/ulus anlayışı, üniter devlet olmanın vazgeçilmez şartıdır. Ulus devlet-üniter devlet olarak bu iki kurum, biri olmazsa diğerinin var olamayacağı ve yaşayamayacağı iki temel değerdir. Türkiye Cumhuriyeti de hem ulusal hem de üniter devlet yapısı üzerine kurulmuştur.

Üniter devlette, merkez yönetimi esastır. Merkezin dışındaki idareler, ikincil durumda bulunmaktadır. Yerel yönetimler merkez adına, onun şemsiyesi altında görev yapmaktadır. Merkez, bu idarelerin teşkilat, kaynak ve personelini belirlemekte, genel politikalarını tespit etmektedir.

Devletin ideolojisi diğer bir ifadeyle genel amaçları ise;

* Toplumu modernleştirme,

* Ulusal kalkınma yoluyla muassır/çağdaş medeniyetin üstüne çıkmaktır.

Devletin unsurları bakımından milli devlet; fiziki (ülke), beşeri (halk), siyasi ve hukuki (egemenlik ve bağımsızlık) unsurları ile milli olan devlettir. Milli ülke, bir milletin ve onun siyasal ifadesi olan devletin, üzerinde hak sahibi olduğu yani egemenliğini icra ettiği toprak parçasıdır, başka bir deyişle vatandır. Bir milletin vatanı bölünmez bir bütün teşkil eder. Bu bütünlük bozulduğunda, devletin milli vasfından da söz edilemez.

Beşeri unsurun milli olması, devletin sosyolojik temelini bir milletin oluşturması demektir. 1924 Anayasasında da belirtildiği gibi, bir milli devlet içerisinde farklı ırklardan ve farklı dinlerden insanlar da mevcut olabilir. Bunlar, milli devletin kanun önünde eşit haklara sahip yurttaşlarıdır ve o devletin resmi yurttaşlık ismini taşırlar. Mesela Türkiye Cumhuriyeti Devletinin yurttaşı olan Arnavut (ya da Arap, Ermeni, Rum, Kürt, Çerkez, Gürcü) asıllı bir kimse, Türk yurttaşı olarak adlandırılır, yani yurttaşlık ismi Türk'tür.

Bu durum karşısında, Türkiye Cumhuriyeti Devleti'nin uluslararası hukuk bakımından bağımsızlığının tescil edildiği ve halen hukuken varlığını sürdürmeye devam eden Lozan Barış Andlaşmasında oluşturulan siyasi-hukuki statüye göre, ülkemizde sadece gayrimüslim azınlıklardan söz etmek mümkündür. Anayasanın 66. maddesine göre gayrimüslim azınlıklar da (Rum, Ermeni ve Yahudi), Türkiye Cumhuriyetine vatandaşlık bağı ile bağlı olmak Türk olmanın ölçütü olarak kabul edilmiş bulunduğundan, vatandaş olma koşulu ile Türk'türler.

Ne var ki, ülkemizde zaman zaman demokrasi ve insan haklarının genişletilmesi adına, şimdi de kamu yönetiminde reform adına ülkenin bölünmesine giden yol açılmak istenmektedir. 

            Bu süreçte Türkiye Cumhuriyetinin kuruluş esasları üzerinde sadece Türk Kamu Yönetiminin değil yasama ve yargılama işlevi başta olmak üzere bütünüyle devlet mekanizmasının yeniden ONARILMASI ve yeni bir anlayışla 21. yüzyıla taşınması bir zorunluluktur. Çünkü mevcut yapı ve işleyiş düzeni halkımızı mutlu etmemektedir. Ancak bu noktada dikkat çekici bir hususun gözden uzak tutulmaması gerekmektedir. Oda milli/yerli bir bakış açısı ile bu sorunlara yaklaşmak ya da uluslar arası sistemin bir dayatması olarak yabancı reçeteler ile sorunumuzu çözmeye çalışmak arasındaki tezatı görmek gerekmektedir.

Tasarının bilinç altı /zihniyet yapısı olarak belirtilen amacı dikkate alındığında, bizim kendi sorunlarımızı kendimizin çözemeyeceği, başkalarının başta Avrupa Birliği olmak üzere yabancıların istek ve beklentilerini karşılamaya çalışmanın, bizi adam etmeye yeteceğine ilişkin bakış açısının yeni olmadığının bilinmesi gerekmektedir.

Nitekim, Milli Kurtuluş Savaşı'ndan başlayarak cumhuriyet dönemi boyunca MANDACILAR hep olmuştur. Mandacılar Türk Milleti'ni ancak Batının 'adam edeceğine' inanırken Cumhuriyetimizin kurucusu büyük önder Atatürk, Türk Milletinin kurtuluşunun kendi eseri olacağını savunmuştur.

Atatürk mücadele ettiği işbirlikçileri şöyle anlatır: "Türk halkının nasılsa başına geçmiş bir takım insanlar ... adeta kendilerine hakaret ediyorlardı. Diyorlardı ki, "biz adam değiliz ve olamayız. Kendi kendimize adam olmamıza ihtimal yoktur." Bizim canımızı, tarihimizi, varlığımızı; bize düşman olan, düşman olduğundan hiç şüphe edilmeyen Avrupalılara kayıtsız şartsız bırakmak istiyorlardı. Onlar bizi idare etsin diyorlardı."

Günümüzde de örneğine rastladığımız çağdaş mandacılara göre, Türkler bir tarihe bile salip olmayan barbar göçebelerdir. Bu yüzden de bir uygarlığa ve kültüre sahip değildirler. Tanzimat aydınları da Batının etkisiyle bu görüşü kabul ederek kendi kültüründen uzaklaşarak bir aşağılık kompleksi içinde Batı kültürünü kabul etmeyi savunmuşlardır. Böyle bir anlayışla parçalanmaktan kurtulmak ve bağımsız bir millet olarak devlet kurmak elbette ki mümkün değildir.

Nitekim Gazi Mustafa Kemal  bunu şöyle açıklamaktadır:

            "Efendiler; ben, bu kararların hiç birinde isabet görmedim. Çünkü, kararların istinat ettiği bütün deliller ve mantıklar çürüktü, esassızdı. Hakikat halde, içinde bulunduğumuz tarihte Osmanlı devletinin temelleri çökmüş, ömrü tamam olmuştu. Osmanlı memleketleri tamamı ile parçalanmıştı. Ortada bir avuç Türkün barındığı bir ana yurdu kalmıştı. Son mesele, bunun da taksimini teminle uğraşılmaktan ibaretti...Bu vaziyet karşısında, tek bir karar vardı. O da milli egemenliğe dayalı, kayıtsız ve şartsız bağımsız yeni bir Türk Devleti kurmak."

            Bu kararın dayanağı ise şöyle açıklanmıştır:

            "Esas, Türk milletinin haysiyetli ve şerefli bir millet olarak yaşamasıdır. Bu esas ancak tam istiklale sahip olmakla temin olunabilir. Ne kadar zengin ve müreffeh olursa olsun istiklalden mahrum bir millet, medeni insanlık karşısında uşak olmak mevkiinden yüksek bir muameleye layık olamaz...Türkün haysiyet ve izzeti nefsi ve kabiliyeti çok yüksek ve büyüktür. Böyle bir millet esir yaşamaktan ise mahvolsun, evladır. Binaenaleyh, ya istiklal ya ölüm".

Bu büyük millet, çeşitli akımlar arasında bir uçtan uca savrulmaktan, horlanmaktan, ezilmekten, hatta yok olmaktan, Milli Bağımsızlık Savaşı sayesinde kurtulmuş, Atatürk' ün önderliğinde, yalnız kurtuluşun değil, yükselişin de yolunu bulmuştur. Milli Kurtuluş Savaşı vermek zorunda kalan Türk milleti, zafere ulaştıktan sonra kendi milli devletini kurma hakkını kendisinde görmüş ve önce Rusya sonra Fransa olmak üzere o dönemin büyük devletleri ile antlaşmalar imzalayarak, bu yeni milli devletin uluslar arası alanda hukuk açısından da tanınması sağlanmıştır. Ancak Türkiye Cumhuriyeti devletinin 'üniter' milli devlet yapısı ve Türk milletinin birlik ve bütünlüğü günümüzde ciddi tehdit ve tehlike altına düşürülmüştür.

            ATATÜRK'ü örnek alan hiç kimse, Türk milletine içten veya dıştan yönelen hiçbir tehdit karşısında gevşek ve ihmalci davranamaz. Milli birlik ve bütünlüğümüzü tehlikeye düşüren hiçbir davranışı destekleyemez.

Atatürk bu konuyu; "...Bizim kendisinde açıklık ve uygulama imkanı gördüğümüz siyasi ilke milli siyasettir. Milletimizin, güçlü, mutlu ve istikrarlı yaşayabilmesi için,  devletin bütünüyle milli bir siyaset izlemesi, bu siyasetin iç teşkilatımıza tam olarak uyması ve ona dayanması gerekir. Milli siyaset dediğimiz zaman kastettiğim anlam ve öz şudur: Milli sınırlarımız içinde her şeyden önce kendi gücümüze dayanmak suretiyle varlığımızı koruyarak, millet ve memleketin gerçek saadet ve refahına  çalışmak. Genel olarak milleti sonu gelmez emeller peşinde yorarak zarara sokmamak...Medeni dünyada, medeni, insanca muamele ve karşılıklı dostluk beklemektir."

Türkiye'de ki siyasi ve entelektüel kadroların ülkemize biçtiği rol; Türk toplumunun gerçeklerine, tarihi birikimine ve gelecekle ilgili ideal ve beklentilerine uygun düşmemektedir. Türk toplumu bütünü ile kendini yeniden ispat etme çabası içerisindedir. Bu çaba da, ülkemiz; milli kimlik ve kişiliğinden kopartacak bir değişim modeline, gelişme adına zorlanamayacağı gibi, Türk toplumunun milli devlet gerçeği ve çıkarları da görmezden gelinemez.

Bütün bunlar, Türkiye Cumhuriyetinin yönetim yapı, anlayış ve işleyişi üzerinde köklü bir değişikliği yasalaştırma sürecinde gözden uzak tutulmaması gereken önemli unsurlardır. Çünkü siyasi bölünme riski taşıyan ülkemizde, yerelleşmeye gidilmesi, muhalif hareketlerin güçlenmesine olanak sağlayacaktır.

            Yerel yönetimlerin, ayrıcalıklı sınıfların çıkarlarının korunduğu bir araç olabileceği unutulmamalıdır. Şimdiye kadar ki güçlü merkezi yönetim uygulaması ile bile Türkiye Cumhuriyeti, vatandaşlık anlayışı üzerinde ciddi bir uzlaşma ve uluslaşma sürecini tam olarak başaramamışken, güçlü yerelleşme ülkemizin ulusal ve üniter devlet yapısını bozacaktır. Bu anlamda, merkezi yönetimin güçlü olarak uygulanmasının bile yerel ayrıcalıklar gibi bir sakıncanın ortadan kaldırılmasını sağlayamamış olduğu  bilinmelidir.

            C. YERELLEŞME İLE ORTAYA ÇIKACAK SONUÇLAR 

1. Yeni  iktidar sahipleri kategorisi oluşacaktır

Ülkemizdeki belli siyasi ve entelektüel kadrolar (birtakım İkinci Cumhuriyetçiler, liberaller, yurtdışı kuruluşlar özellikle AB lobicileri ile etnik ve dinsel radikaller /mikro milliyetçiler), Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı'nı yerel demokrasiyi geliştirmek, karar merkezlerini yurttaşa yakınlaştırmak yolunda övülecek bir siyasi/idari reform olarak görmekte ve şu üç özlemi ileri sürmektedirler:

* Siyasi/idari planda devletin rolünü etkisizleştirme,

* Katılımcı demokrasiye doğru bir adım daha atma,

* Karar merkezlerini yurttaşa yakınlaştırma.

Bu anlamda, yerel yönetimler reformuna ilişkin anlayışın ana çizgileri ise şunlardır:

* Yerel yönetimler üzerindeki her türlü vesayetin kaldırılması, yerel yönetimlerin işlemleri üzerindeki hiyerarşik idari denetim, teknik vesayet gibi,

* Her birimin kendi icra organına sahip olması ve vali veya kaymakamın sadece devletin temsilcisi olması,

* Devlet tarafından ya da devletle yerel yönetimlerin birlikte kullandıkları yetkilerin, yerel yönetimlere terkedilmesi,

* Öte yandan benzer bir kamusal faaliyetin farklı kademelere göre ayrı yönetimler arasında paylaştırılması, Örneğin karayollarında otoyolların ve ulusal yolların merkezi yönetime, il yollarının il yönetimine, belediye yollarının belediye yönetimine bırakılması,

* Merkezi yönetimin kullandığı bina, araç, gereç, personelin ayrılarak, yerel yönetimlere devri.

Bu anlayış ile en köklü yetkiler yerel yönetimlere devredilmektedir. Ancak bu yetki ve görev devrinin beklenmeyen sonuçları  ortaya çıkacaktır. Böylece, devlet yerel düzeyde sarsılacak, yeni bir iktidar sahipleri kategorisi oluşacaktır.

Bu yöneticiler için kentler sanki ulusal hatta uluslar arası bir yarışa girmiş gibi olacaktır. Beldenin imajını geliştirme çabaları,  gösterişli yatırım girişimleri, yeni ve ihtişamlı hizmet binaları, yüksek düzeyde vasıflı personel istihdamının yollarını arama çabaları gibi.

            Yerel yönetimlerin yeni patronlarının bir diğer ilgi alanı da dış ilişkiler olacaktır. O zamana kadar sadece devletin tekelinde olan dış ilişkiler alanında da, yerel yöneticiler faaliyette bulunmaya başlayacaklardır. Ulusal sınırları aşacak ölçüde  belki de ulusal çıkarlara aykırı bile olabilecek aşırı iş birliklere girişebilecektir.

Ayrıca seçilmiş birinin karar alma anlayışı ile  atanmış kamu görevlisi ile aynı olmayacaktır. Genel çıkar/kamu yararı anlayışları farklılaşacak, kamu hizmeti kavramı bile yavaş yavaş 'sizin için yatırım yapıyorum' türünden bir mesaj içinde eriyecektir.

            Bu durumun en önemli sonuçlarından biri çevre konusunda ortaya çıkacaktır. Yerelleşmenin birçok yönden, çevre üzerinde vahim sonuçlar doğuracağı açıktır. Gayri menkul sahiplerinin baskısı altında, istihdamı geliştirme çabasında, vergi gelirlerini arttırma endişesi içinde birçok belediye başkanı çevreden fedakarlık etmeye hazır olacaktır. Genel olarak yerel yöneticiler, genel ya da ulusal çıkarları, yerel çıkarların üstünde tutamayacaklarıdır. Zaten böyle bir amaç için de göreve getirilmiş değildirler.

Belediyelere bu denli yetki devredilmesi, mevcut belediyelerin ayrıcalıklı şirketlere kimi zaman fen hizmetlerini hatta vergi toplamayı ihale etmeleri, gösterişli yatırımlar, cadde refüjlerine iki adımda bir ilçe belediyesinin amblemlerini yerleştirme, hemşehrilik ilişkilerine göre atanan başkan yardımcıları ve özellikle belediye hizmetlerinde istihdam edilenlerin seçiminde liyakatten başka unsurların/ hatta belki öncelikle aranması, çıkar ilişkileri çerçevesinde çevrenin ihmal edilmesi, düzensiz yerleşmenin sürekli pirimlendirilmesi, kültür faaliyeti adı altında içeriği hayli tartışmalı, şeftali, kayısı, kiraz, karpuz, patlıcan festivalleri düzenlenmesi, birtakım yabancı yerel yönetimlerden kullanılmış malzeme yardımları alma gibi pek çok alanda önceliklerin tespitindeki yanlışlıklar ve bir de mevzi imar planı değişiklikleriyle akıl almaz boyutlarda rantlar yaratılması gibi fazla bir özerkliğe sahip olmayan mevcut yerel yönetimlerimizde bile görülen olağan durumlar iken, bunlara bir de belli bir siyasi partinin üyesi olarak yerel yönetim görevlerine seçildikten sonra o siyasi partilerden "bağımsızlaşan" hatta bir sonraki seçimler öncesinde parti değiştiren, ya da parti kuran yerel yöneticiler eklenirse feodalizme geçiş eğiliminin başka yerlerde de ortaya çıkabileceğini görmek, keramet sahibi olmayı gerektirmemektedir.

 'Bu gibi olaylar yerel yönetimlerin ve yerel demokrasinin güçlendirilmesi gereğini ortadan kaldırmaz. Ancak meseleye soyut kavramlarla değil, fonksiyonel açıdan, kamu hizmetinin etkinliği ve verimliliği açısından imar planlarının, eğitim planlarının, merkezdeki bürokratların yapacağı planlardan daha kötü olacağını söylemek mümkün değildir' demek, bir tür popülist söylemlerden başka bir şey değildir. Bu anlamda, merkezi yönetim bürokrasisini küçümsemek için  hiçbir neden yoktur ve seçilmişlerle atanmışların karar alma anlayışlarının farklılığını kabul etmek bunlardan birini ötekine tercih etmek için yeterli bir neden değildir.

            2. Başkanlık sisteminin kurulmasına yol açacaktır

Yerelleşme bir yandan Ankara'dan taşraya önemli yetkilerin devrine yol açarken diğer yandan da Başkanlık Sisteminin kurulmasına yol açacaktır. Çünkü desantralizasyon uygulaması yerel yürütme görevini her yerel yönetim kademesinde doğrudan ve tek başına başkana bırakmaktadır. Başkan, seçilmiş başkan yardımcılarına devredeceği yetkilerin genişliğini tayinde bütünüyle  serbest olacaktır. Onlara hiçbir imza yetkisi devretmeyip, doğrudan kendisinin tayin ettiği ve sadece kendisine karşı sorumlu üst bürokratik kademeye, örneğin şube müdürlerine veya özellikle genel sekretere belli yetkilerini devretmesi mümkündür. Başkan ise hiçbir seçilmiş organa karşı sorumlu olmayacaktır.

            Başkanlık sisteminin yararları ve sakıncalarının tartışılması ayrı bir konu olmakla birlikte, öngörüldüğü biçimde yerel yönetimlere (il, belediye, köy) bu denli önemli yetki ve kaynak aktarımı sonucunda illerin başında bulunan atanmış kişiler olarak Valilerin, kullandığı yetkilerin ve yaptığı görevlerin önemi nedeniyle tartışmanın eksenine oturması kaçınılmaz olacaktır. Bu kadar geniş yetkileri  ve etkili görevleri atanmış bir kişi olarak valinin yönetmesinin demokratik olmayacağı tartışması yapılacak, önümüzdeki dönemde bunun seçilmiş kişiler tarafından yerine getirilmesinin daha demokratik olacağı ileri sürülecektir.

3. Valilerin seçimle iş başına getirilmesi gerekecektir

Ve sonraki adım olarak valilerin seçimle iş başına getirilmesi gerekliliği yüksek perdeden seslendirilerek yoğun bir kamu oyu baskısı oluşturulacak ve bu reforma rağmen beklenen iyileşmenin gerçekleşmemesinin nedeninin, bu tür görev ve yetkilerin tümünün seçilmiş kişilere bırakılmamış olması öne sürülerek bu süreç ülkemizin gündemi haline gelecektir.

Bir yandan da, yerel yönetimlere aktarılan bunca görev ve yetkinin kullanılması, bu yönetimlerin bağlı olduğu İçişleri Bakanlığını Parlamenter sistemde öngörülmeyen ölçüde neredeyse Başbakana eş olacak kadar önemli ve etkili yapacak, Valiler üzerindeki yetkisi nedeniyle İçişleri Bakanının adeta bir SÜPER BAKAN olarak öne çıkmasına yol açacaktır.  Bu sonuç ta Valilerin seçimle belirlenmesi  gerekliliğini haklı gösterecek bir neden olarak ileri sürülecektir.

Bunun alt yapısı başka bir biçimde de olsa  yasalaşmış bulunmaktadır. Nitekim, 24 Aralık 2003 günlü Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun merkez dışı birimlere ödenek göndermeyi düzenleyen 22. maddesinde, 'merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir' hükmünün kamu idarelerinin merkez dışı birimlere ödenek göndermesinde Maliye Bakanının yetkili kılınmış olması nedeniyle Maliye Bakanı SÜPER BAKAN haline gelmiştir.

4. Eyalet sistemine geçişin önü açılacaktır

Valilerin seçimle belirlenmesinin doğal sonucu ise ülkemizin EYALET SİSTEMİ'ne geçişinin tescili olacaktır. Nitekim Türkiye, AB Katılım Ortaklığı Belgesi'nde tanımlanması öngörülen bölgeleri 3 düzeyli olarak, 22 Eylül 2002 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlemiştir.

Buna göre, Düzey 2, ülke genelinde toplam 26 bölge yaratılması anlamına gelmektedir. Bölge Kalkınma Ajansı adı verilen örgütlenme, bu 26 bölge için kurulmaktadır. Anılan Bakanlar Kurulu kararına göre, Türkiye'de iller -il özel idareleri I. Düzey olarak tanımlanmıştır. Düzey 1 ise, ülke toprakları 12 birime bölünerek yaratılmıştır. İstanbul ili bu 12 birimden biri olarak tanımlanmıştır.

Ajansların kurulmasına ilişkin yasa taslağı hazırlık çalışmaları başlamış bulunmaktadır.

İstatistiksel bölge, Avrupa Birliği'nin NUTS kısaltmasıyla bilinin "nomenklature of statistical territorial units" uygulamasıdır. AB, beş kademeli istatistik bölgesi uygulamaktadır. AB toprağı I. Düzeyde 78, II. Düzeyde 210, III. Düzeyde 1093 bölgeye ayrılmıştır. IV. ve V. Düzeyler yerel bölünmeyi anlatmakta olup, en küçük yerel düzey olan V. Düzeyde 98.433 topluluk oluşturulmuştur.

Ancak bilinmelidir ki, Türkiye Cumhuriyetinin doğal sınırları eyalet sistemi ile yönetilecek kadar büyük değildir. Eyalet sistemi; etnik ırkçı hareketlerin, siyasallaşması ve arkalarına aldıkları uluslar arası destekle mevcut sistem içinde bile bir çok riskli duruma meydan vermesi karşısında, Türkiye'nin parçalanmasına ve Anadolu Federe Devletlerine dönüşmesine yol açacak tehlikeli bir süreç olacaktır.

Bu noktada Sevr Planı'nın hatırlanması hayati öneme sahip bulunmaktadır.

Bilindiği gibi Sevr Planı, bir yandan Birinci Dünya Savaşında yenen devletlerin yenilen devletlere kıyarcasına tatbik ettikleri ağır şartları taşımakta, diğer yandan da, Osmanlı İmparatorluğu'nu paylaşmak isteyen devletlerin bu imparatorluğu parçalayış ve yok edişleridir. Anlaşma 430'un üstünde maddeden ibaret olup, tarafları  arasında kendi topraklarımızda kurulan Ermenistan devleti de bulunmaktadır.

Emperyalist devletler, Osmanlı İmparatorluğunun 19 . yüzyılda hasta adam haline gelmesinden sonra ortaya çıkan otorite boşluğu alanını Şark Meselesi olarak adlandırmışlardır. Her büyük ülkenin kendi çıkarları doğrultusunda bir Şark Meselesi çözümü gündeme gelmiş ve Osmanlı İmparatorluğunu parçalayarak kendi amaçları doğrultusunda farklı çözümler geliştirmişlerdir. Büyük devletler tıpkı akbabalar gibi Osmanlının kalıntısını parçalamak ve yutmak istemişler ve Sevr Antlaşması adı altında paylaşım planı galip devletlerin çıkarları doğrultusunda gündeme gelmiştir.

Bu antlaşmaya göre; İngiltere, Fransa, İtalya ve Yunanistan'a egemenlik alanları bırakılıyor, Doğu Karadeniz, Doğu Anadolu ve Güneydoğuda ise iki ayrı etnik devlet kurulması düşünülüyordu. İstanbul tıpkı Vatikan gibi kutsal bir Hıristiyanlık merkezi haline getirilerek, ülke üzerindeki egemenliğine son veriliyordu. Orta Anadolu'da ise Türklere Ankara çevresinde bir mini yurt bırakılıyordu. Böylece Türklerin Akdeniz ve Avrupa ile bağlantıları kesiliyor ve dış dünyaya kapalı bir küçük yurda hapsediliyorlardı. Orta Anadolu'nun bozkırlarında geri kalmış bir köylü devleti olarak Türkler yaşamaya mahkum ediliyorlardı. Böylesine güçsüz bir devlet bağımsız olamayacağından, yeni bir sömürge kuruluyordu.

Yunanlıların (Megalo İdea) Büyük Yunanistan amacı, Batı Anadolu'yu ve İstanbul'u içine alan yeni bir devlet yapılanmasına gitmeyi hedefliyordu. Aynı şekilde Ermeniler de Van'ın başkent olacağı ve tüm Doğu Anadolu'yu içine alacak bir büyük Ermenistan oluşturmayı ana amaç edinmişlerdi. Ege Denizi'ni Yunan gölü haline getirecek bir Konstantinopolis Devletinin, Adana ve Mersin kıyılarında Akdeniz'e açılan bir limanı olacaktı. Büyük Ermenistan devletinin batıda da destekçileri vardı. İngiltere, Yunanlılar'ı desteklerken, Fransızlar da Ermeniler'e sahip çıkıyorlardı.

İnsanlığa devlet kavramını ve devlet yapısını hediye etmiş ilk millet olarak, tarihinin hiçbir döneminde devletsiz kalmamış, bağımsızlığı ve özgürlüğü için seve seve canını vermeyi şeref saymış olan bu yüce millet;  sömürgeleşmiş bir köylü devletine razı olmamış ve milli şahlanış ile bu antlaşmayı yırtarak tarihin çöplüğüne atmıştır.

Sevr, canavarlaşan emperyalist batının, özelde ve kısa vadede Türkiye'ye; genelde ve uzun vadede ise tüm Ortadoğu ve Asya coğrafyasına karşı yönlendirdiği saldırgan iştahın, ilk büyük lokmasını kapıp ağzına götürüşü anını donduran bir resimdir. Ve bu resim bazı çevrelerce hala canlı tutulmaya çalışılmakta ve yeniden aynı sürecin yaşanması hayali kurulmaktadır.

Öyle görünmektedir ki, bizim bu coğrafyada yaşadığımız sürece de bu çaba ve hayal bitmeyecektir.

Eğitim, uluslaşmayı sağlama ve ulus devlet oluşturmanın tek aracı ve yöntemidir. Nitekim,  3 Mart 1340 /1928 tarihli Tevhidi Tedrisat Kanunu, anayasal koruma altına alınmıştır. Yine aşı, ana-çocuk sağlığı gibi önleyici sağlık hizmetini, parçalanmış idarelerin yapması mümkün değildir. Halbuki, devlet bütün vatandaşların sağlıklı ve eğitimli olmasından sorumludur. Devletin varlık nedenlerinden biri budur ve  geleceği buna bağlıdır.

Türk eğitim sisteminin iyi işlemediği ve milli devletin amaçları bakımından istenilen sonucu kesinlikle sağlayamadığı tüm toplum kesimlerince kabul edilmektedir. Bu anlamıyla eğitimin mevcutta yetersiz olduğu konusunda kuşku bulunmamaktadır. Ancak bu haliyle eğitim sistemimiz standart bir kültürün oluşmasını sağlayabilme olanağına sahiptir ve  ortak değerler, motifler ve ortak amaçların gerçekleştirilmesine katkı vermeye devam edebilir.

Bu noktada belirtilmelidir ki; vatandaşlık, modernliğin belirleyici özelliği olan demokratik pratiğin merkezinde yer almaktadır. İnsanların; farklılıklarının ve maddi koşullarının ötesinde, onurluluk açısından eşit oldukları ve gerek hukuksal, gerek siyasal anlamda eşit muamele görmek durumunda  oldukları fikrine dayanmaktadır. Bu yolla ulus devlet; kabile, yerel ve feodal bağlılıkların yerine ulusal sadakati koymuş, yerel ilgi ve bağları aşan bir mensubiyet bilincini nüfusa vermiştir. Ancak vatandaşlık anlayışı,  insanımızda ülke ve ulusa  aidiyet bağı ile bağlı olma bilincinin tam olarak oluşturulamamış olması nedeniyle bir çok yönden erozyona uğramıştır.

Vatandaşlık anlayışının ve devlet ile vatandaş arasındaki mevcut sadakat krizinin derinliği zaten ülke ve ulus olarak çözmek zorunda olduğumuz en önemli sorunlardan biri iken, toplumumuzdaki aşiret, mezhep, tarikat, cemaat, hemşehri, aynı okullu olmak, aynı meslekten olmak, aynı etnik kökene sahip bulunmak gibi belirgin alt kimlik unsurlarının; Tasarı ile getirilmek istenen yerelleşme uygulaması sonucunda, yerel yöneticilerin ulusal birlik ve bütünlüğün yada kamusal çıkar için değil kendi kültürel/siyasi amaçları için tavır ve tutum içine girecekleri  açıktır.

Nitekim, Tasarının 8. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, 'mahalli idareler görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren hizmetleri, idarenin bütünlüğüne, kanunlarla belirlenen esas ve usullere, kalkınma planının ilke ve hedeflerine, kendi stratejilerine, amaç ve hedeflerine, performans ölçütlerine uygun olarak yürütür' şeklinde bir düzenleme getirilmektedir.

Mahalli idarelerin kendi stratejileri, amaç ve hedeflerinin, idarenin bütünlüğü/kalkınma planı ilke ve hedefi ile nasıl uyum içinde yürütecekleri, bunun mümkün olup olamayacağı  belirsizdir. Uygulamada muhtemelen kendi strateji ve amaçları doğrultusunda hizmet götürme ile sonuçlanacak olan bu durum ciddi bir sakınca oluşturacaktır.

Eğitimin yerelleşmesi^[79] durumunda ise sosyolojik grup dayanışması yolu ile gurup amaçları öne çıkacak, hemşehrilik bilinci yoğunlaşacak ve ulus/millet olma projesi bitmekle kalmayacak, ülkenin de parçalanmasına giden yol açılacaktır. Pontusçuluk, Kürtçülük, Gürcücülük, Çerkezcilik, Lazcılık vb. anlatılıp, öğretilecek, oluşturulacak alt kimlik bilinci ile  tarikat ve aşiret yapılanmaları güç kazanacak böylece öncelikler değişecek ve gurup psikolojisi alt kimlik unsurlarını öne çıkararak ulusal amaçlar bir tarafa bırakılacak, siyasal anlamda milleti parçalamaya yönelik güçlere ortam hazırlanarak yerel kimlikler bütünden ayrışacaktır. Sonuçta,  sosyolojik olarak millet parçalanacak ve  81 ilde ayrı eğitim algılaması/zihniyetinin ortaya çıkması kaçınılmaz olacaktır.

Tasarının kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel ilkelerini düzenleyen 5. maddesinin (d) bendinde, 'Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde ve bu hizmetlerden yararlandırmada ayrımcılık; bu hizmetlerle ilgili olarak insan hak ve özgürlüklerini kısıtlayıcı düzenleme ve uygulama yapılamaz' şeklinde ancak anayasalarda yer alabilecek temel bir kural koyulmaktadır.

Bu kural, Avrupa Birliği uyum yasaları ve  Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşmenin Uygun Bulunduğuna İlişkin 4.6.2003 Gün ve 4867 Sayılı Kanun ve Medeni ve Siyasi Haklara ilişkin uluslararası sözleşmenin uygun bulunduğuna ilişkin 4.6.2003 gün ve 4868 sayılı Kanunun  (İKİZ YASALAR) kabulünden sonra daha da bir anlam ve önem kazanmaktadır. Çünkü bir insan hakkı olarak kültürel haklar kapsamında, bu anlatım-öğretim büyük ölçüde hedef belirleyecek ve bölünme/parçalanma sonucu kaçınılmaz olacaktır.

Yine personelin merkezi sınavla da olsa istihdamının yerel yönetimler tarafından seçilecek olması bir çok nedenle  yöresel ve yerel kişilerin istihdamını getirecek, nakil ve atama(tayin) kalkacaktır. Böylece yerelin öne çıkması/yerel çıkarları öne çıkararak, ulusal çakarları baltalayacaktır.

Bu noktada belirtilmesi gerekir ki, ülkemiz açısından modern anlamda ulus ve devlet olma süreci henüz tam olarak gerçekleştirilememişken, etnik gurupları azınlık olarak anlamak ve bu anlamıyla kabul etmek ve mevcut anlayış ile yerelleşmeyi gerçekleştirmek, ulusal çıkarlarımızı ve bütünlüğümüzü tehlikeye düşürebilecektir.

            Burada belirtilen tehdit ve tehlike uyarısı, sadece korkuya dayalı endişe ve paranoya olarak algılanmamalıdır. Çünkü Türkiye'de ki 70 milyonun bütünüyle siyasal sistemle aynı amaçları gütmediği,  Devletin geleceği,  ülkenin birlik ve bütünlüğü hakkında herkesin aynı amacı, sadakati ve duyarlılığı göstermediği bilinmektedir.

            Unutulmamalıdır ki, hiçbir ülke 30 bin yurttaşını bölünme tehdidi nedeniyle kaybetmemiştir. Yine hiçbir ülke 100 milyar dolar kaynağı harcamadığı gibi Türkiye gibi çevresinde  tehdit olan komşulara sahip değildir. Sık sık örneği verilen Fransa'da ki Korsika'da, yada İspanyadaki Katalanya'da,  10.000 kişi silahlı olarak beklememektedir.

5. Yerel yönetim birimleri arasında yeni bağımlılık ilişkileri ortaya çıkacaktır

Yine yerelleşme ile, kişisel bağımlılık ilişkileri yerel yönetim birimleri arasında kurulan bağımlılık ilişkileri ile paralel olarak doğup  gelişecektir. Şöyle ki, yerel yönetimlerin, sahip oldukları teknik ve mali kaynaklar yönünden kategorilere ayrılmaları kaçınılmaz olacak ve  merkezi yönetimin vesayetinden kurtulan güçlü yerel yönetimler, daha üstü örtülü ama en az o kadar etkin, yeni vesayet ilişkileri kurmakta kullanacaktır.

Bu durum özellikle küçük belediyeleri etkileri altına alan il yönetimlerinde görülecektir. Büyük yetkileri devir alan küçük yerel yönetimler; teknik ve mali yetersizlikleri nedeniyle bu yetkileri kullanamayacak, kendilerine hizmet sunacak kuruluşların yardımına muhtaç hale gelecekleridir.

İşte bu noktada, birçok il yönetimi, belediyelere yol, şehircilik, yenileştirme konularında ya doğrudan kendi servislerinin ya da kendilerine yukarıda sözü edilen vesayet ilişkileriyle bağlı özel statüdeki teknik şirketlerin yardımını talep edecektir. İstenen yardımın verilmesinin, işin bu şirketlere verilmesi koşuluna bağlanacağı şimdiden görülür gibidir.

Böylece bir üst yerel yönetim kademesi o belediyelerde daha ileride alınacak kararları da belirleyecek kararların alınmasında etkili hale gelmiş olacaktır. Diğer bir ifadeyle, idari vesayetin dışında bir bölge ve il yönetiminin yardımlar yoluyla yapılan yatırımların yardımı sağlayanın tercihlerine göre şekilleneceği açıktır. Veya yardım alınması söz konusu değilse yatırımların mali gücü fazla olan yerel yönetim birimlerinin lehine yönlendirilmesi kaçınılmaz olacaktır. Bu tür tercihlerin ise her zaman genel çıkar/kamu yararı ile uyuşması mümkün değildir. Bir başka vesayet ilişkisi de bölge planlaması sırasında ortaya çıkacaktır. Böylece Türkiye coğrafyası devletin yerine geçen mahalli yönetim birimi tarafından şekillendirilecektir.

* Yerel yönetimler genel yetkili olunca izin makamı da kendisi olacağından, yerel yönetimler merkezden bağımsızlaştığı ölçüde Devleti de aşan uluslar arası alana girebilecek ve ulusal politikaların tersine yabancı kurum ve kuruluşlarla ilişki kurmaya yönelebilecektir.

* Yeni yetki alanları talep edilecek ve ülkedeki alt kimlik unsurlarının talepleri doğrultusunda insan hak ve özgürlüklerinin gereği imiş gibi belli kültürel araştırma enstitüsü adı altında etnik ırkçı hareketlerin gelişmesine ve sonuçta farklı taleplerle Devletin karşısına çıkılmasının yolu açılabilecektir.

* Kanunlarla verilmeyen birtakım yetkilerin kullanılması yolu ile de yerel anlamda örneğin bölge tarihi araştırma enstitüsü adı altında ulusal ve üniter devletin temeline dinamit koyulabilecektir.

             6. Gelişmemiş bölgelerin, kalkınması imkansız hale gelecektir

Yerelleşme, teknik ve parasal imkanları geniş olan yerel yönetimlerle bu tür imkanı bulunmayan yerel yönetimler arasında bir ayırım yaratacaktır.

İmkan sahibi yerel yönetimler özellikle İstanbul, Ankara, İzmir gibi büyük iller sorumluluklarının da ötesine gidebilirken, güçsüz olan yerel yönetimler Hakkari, Ardahan, Şırnak gibi  asgari hizmetler için bile dış yardıma ihtiyaç duyacak, böylece yeni bağımlılık ilişkileri ortaya çıkacaktır.

Yine sağlık ve bayındırlık hizmetlerinin yerel yönetimlere devredilmesi, geri kalmış bölgeler aleyhine sonuç doğuracaktır. Bunun nedeni ise kalifiye iş gücünün büyük kentleri ve bol paralı yerleri seçmesi sonucu doğacak, para vermeyen illere, kalitesiz personel yüksek paralarla gidecektir. Uzun vadede geri kalmış bölgelerin kalkınması imkansız hale gelecek ve bölgeler arası kalkınmışlık problemi,  bölgesel düzeyde çatışmaya varacak sakıncalara yol açacaktır.

7. Yerel seçilmişler siyasi partiler içinde derebeylikler oluşturacaktır

Yerelleşme ile  ortaya çıkacak bir başka sonuç ta, yerel seçilmişlerin siyasi partiler içinde derebeylikler oluşturmaları olacaktır. Artık ulusal yaşamda, parlamenterlik görevine kıyasla daha büyük bir önem kazanan bu önemli yerel görevlerin başında bulunmak, bu kişilere , görev ve yetkilerinden başka siyasi tutum ve tavırlarını da özerkleştirme olanağı verecektir. Kullandıkları yeni yetkiler ve yönettikleri birimlerin hacimli bütçeleri sayesinde kendi imajlarını yüceltecek ya da partilerine gerçekte ihtiyaç duymayacak ölçüde bir seçim kampanyasını yürütecek birtakım harcamalar yapabilme imkanına kavuşacaklardır.

Bunun doğal sonucu olarak; önceden  seçilmiş bir kişinin, bağlı olduğu partinin ulusal organlarının desteğini almaksızın bir seçime katılamazken, yeni yöneticiler ise kendi düzeylerinde bu imkanlara sahip olmaktan başka partilerine bile bu açıdan yardım eder hale gelecektir.

            Yine unutulmamalıdır ki, böylesine güçlü yerel yönetimlerin seçilmiş başkanlarının demokrasinin vazgeçilmez unsurları olarak siyasi partilerin oluşturduğu parlamenter sistemin işleyişini tersine döndürecektir. Şöyle ki,  yerel etkili güç odaklarının milletvekilliği adaylığı dahil kimlerin milletvekili olarak seçilmesi gerektiğini belirleyecek, siyasi partilerde buna boyun eğmek zorunda kalacak ve bu belirleme parlamentonun oluşumunu önemli oranda etkileyecektir.

            Anayasanın 80. maddesinde milletin temsilini düzenlenen, 'Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, seçildikleri bölgeyi veya kendilerini seçenleri değil, bütün milleti temsil ederler' hükmü bulunmaktadır.

Belirtildiği gibi yerelleşme ile, milli egemenliğin kullanılmasında milletvekilleri kendilerini seçtiren yerel yöneticilere karşı-halka karşı değil- sorumluluk duyacak ve tüm milletin milletvekilliğini yapamayacaktır. Ayrıca parti disiplini bozulacak ve hükümet olma yada yasa çıkarma süreci zorlaşacak, bunun sonucunda parlamenter sistemin yetersizliği tartışmaları yoğunlaşarak artacaktır. Böylece Başkanlık Sistemine geçiş zorunlu hale gelecektir.

8. Daha fazla yolsuzluk, iltimas ve kayırmacılık olacaktır

Yine güçlü yerel yönetim uygulaması, yerel yönetimlerin yaygın kuruluşlar olmaları nedeniyle kontrol ve disiplin zayıflayacağından, özellikle ülkemiz bakımından merkezi yönetimden daha fazla yolsuzluk, iltimas, kayırmacılık gibi olumsuzlukların artması da kaçınılmaz olacaktır.

9. Verimsiz ve gereksiz yatırımlar yapılacak, ölçek sorunu yaşanacaktır

Yerel yönetimlerin küçük yapılarda olmaları ve bu nedenle yeterli uzman çalıştıramamaları sebebi ile uzmanlık isteyen konularda, verimsiz ve gereksiz yatırımlar söz konusu olabilecek, büyük sermaye isteyen yatırımlar için gerekli finans ve beyin gücünün tedarikinde önemli sıkıntılar yaşanabilecektir.

            Yerel yönetimlerce yapılan yatırımlarda ölçek sorunu da yaşanacak, yapılan kimi yatırımların kapasitesi çok daha yüksek olmasına rağmen, hizmet verilecek alan ve nüfusun yeterliliği kapasite kullanım düşüklüğüne yol açabilecektir.

Özetle, yerelleşme genel bir karmaşaya sebep olacak alt kimlik unsurlarının öne çıkarılması ile bir milli kimlik bunalımı doğuracaktır. Yine yerelleşme, yerel demokrasinin değil yerel iktidarın güçlenmesi sonucunu getirecektir.

IV. TASARININ KANUN YAPIM TEKNİĞİNE VE ANAYASAYA AYKIRILIKLARI

            Öncelikle belirtilmesi gereken husus, Reform iddiası ile sunulan  Tasarının bir REFORM PAKETİ halinde hazırlanmak suretiyle yasalaşma sürecine henüz girmemiş olan diğer çalışmalar ile birlikte bir bütün olarak başta personel rejimi olmak üzere kamu yönetimi ile ilgili tüm alanları kapsayacak şekilde sunulmamış olması ciddi bir eksikliktir.

            Bu yapılırken başta ele alınması gereken husus ise önce Anayasa değişikliği yoluna gidilmesi zorunluluğudur. Yapılacak ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİNİN ise REFERANDUMA sunulması ayrı bir önem taşımaktadır.

Ancak hemen belirtelim ki Anayasa değişikliği ve reform paketi anlayışı, mevcut 'yerelleşme /küreselleşme' bakış açısı ile değil, tam tersine bir bakış açısıyla tamamen ulusal ve Cumhuriyetin kuruluş esasları üzerinde YENİDEN ONARILMASI anlamında bir eksen üzerinde olmalıdır.

            Mevcut durumuyla Tasarının bir paket şeklinde yasalaşma sürecine girmemiş olması, aceleci bir yaklaşımla adeta yangından mal kaçırır gibi bir anlayışla hazırlanması, kendi içinde tutarsız sonuçlara yol açacaktır. Şöyle ki, Tasarının geçici maddelerinde öngörülen devir ve tasviyelerin gerçekleşmesine yönelik takvimin fiilen uygulanma olanağı  bulunmayacak, öngörülen diğer yasaların çıkarılması başarılsa bile, Tasarı ile amaçlanan sistemin işlerliğe kavuşması  idarenin zaman darlığı nedeniyle uyum sorunu kaçınılmaz olacaktır.

A. KANUN YAPIM TEKNİĞİNE AYKIRILIKLAR

1. Hukukumuzda temel kanun kategorisi yoktur

Hukukumuzda 'Çerçeve/Temel Kanun' kategorisi söz konusu değildir. Türk hukuk sistemi, başta anayasa olmak üzere, kanun-kanun hükmünde kararname-tüzük-yönetmelik gibi normların bir hiyerarşik(altlık/üstlük) ilişkisi içinde bulundukları bir sistemdir. Dolayısıyla "Temel" yada "Çerçeve" nitelikte bir kanunun, anayasanın altında ancak diğer kanunların üstünde olacak şekilde kabulü mümkün değildir. Çünkü normlar hiyerarşisinde böyle bir kategori yoktur. Kaldı ki, hukuk tekniği bakımından Tasarının Temel Kanun olarak kabul edilebilmesi için, gerçekten merkezi idare ile yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin temel ilkeleri belirlemekle yetinmesi gerekirken, bu yapılmamış 51 ana ve 8 geçici madde ile bir uygulama kanunu olarak hazırlanmıştır.

2. Tasarı eksik düzenleme olup kapsam maddesi, amaç maddesini karşılamamaktadır

Belli bir coğrafi alana bağlı olmaksızın hizmetlerin uzandığı birçok mahalli kuruluşları içine alan belirli bazı kamu hizmetlerinin merkezin dışında özerk örgütlere bırakılması demek olan 'hizmet yerinden yönetim' kuruluşları kapsam maddesinde düzenlenmemiştir^[80].

Kapsam maddesinde, kanunun merkezi idare ile mahalli idareler ve bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşlarını kapsayacağı belirtilmiş olmasına rağmen, amaç maddesinde merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılmasından söz edilirken esas olarak mahalli idarelere yönelik amaçlanan yeniden yapılandırmaya yer verilmemiştir. Bu nedenle amaç maddesinde belirtilenler kapsam maddesini karşılamamaktadır. Bu husus önemli bir eksikliktir. Ayrıca Kapsam maddesinde hizmet yerinden kuruluşlar olan üniversiteler gibi kuruluşlar hiç kapsama alınmamış, kapsamda olmadığı da belirtilmemiştir. Bu nedenle Tasarı eksik düzemedir.

3. İdarenin düzenleme yetkisi kısıtlanamaz

Genel düzenleyici işlemler(tüzük, yönetmelik ve benzeri düzenlemeler) yapabilme yetkisi, Anayasanın ve kanunların açıkça gösterdiği ve izin verdiği konu ve durumlarda, idare tarafından da kullanılabilmektedir. Yürütme-idare tarafından düzenleme yetkisi kullanılarak konulan kurallar, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik gibi isimler taşımakla birlikte içeriklerine bakıldığında kanunla aralarında sadece bir derece ve bağımlılık farkı bulunduğu, hepsinin de sürekli, soyut ve nesnel, genel durumları belirlemekte oldukları görülür.

Tasarının 9. maddesinin 6. fıkrasında, 'Mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren konularda çıkarılacak tüzük, yönetmelik ve benzeri düzenlemelerde, mahalli idarelerin yetkilerini kısıtlayıcı, mahalli hizmetleri zayıflatıcı ve yerinden yönetim ilkesine aykırı hükümler konulamaz' ve  Tasarının 44. maddesinde, 'Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilikleri, önceden kanunla düzenlenmeyen ve   açıkça yetki verilmeyen konularda yönetmelikle düzenleme    yapamazlar' hükmü getirilmiştir.

Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi (Anayasa md.91) yanında, Anayasanın 115.maddesine göre Bakanlar Kurulu, kanunların uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere tüzükler çıkarabilmektedir.

Yine Anayasanın 124.maddesinde yer alan, 'Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler' hükmü gereğince Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilmektedirler.

Yürütme organı ve uzantısı olarak idare, düzenleme yetkisi gereğince Anayasada adından söz edilen düzenleyici işlemlerin yanında "karar", "kararname", "tebliğ", "sirküler", "statü", "esaslar", "genel emir", "tenbihname", "genel tenbih", "ilan", "duyuru", "plan", "tarife", "ilke kararı", "yönerge" ve "iç düzen kararı" gibi isimler taşıyan adsız genel düzenleyici işlemler yapabilme imkanına sahip bulunmaktadır^[81].

İdarenin yapabileceği düzenleyici işlemlerden, tüzük ve yönetmeliklerin kaynağının Anayasanın 115 ve 124. maddelerinde, buna karşılık diğer tüm adsız düzenleyici işlemlerin anayasal temelinin Anayasanın 6.maddesi, yasal temellerinin ise doğrudan veya dolaylı olarak ilgili kanunlarda bulunduğu göz ardı edilmiştir.

Normlar hiyerarşisinin anlamı, kanunların Anayasaya, tüzüklerin kanuna, yönetmeliklerin Tüzüğe aykırı bir düzenleme getiremeyeceğinin doğal sonucu zaten bu Kanuna aykırı bir düzenlemenin Danıştayca iptal ile sonuçlanacağıdır. Durum böyle olmasına rağmen, belirtilen hükmün getirilmesi Merkezi Yönetime yerel yönetimler lehine bir kısıtlama getirme amacının Kanun yapma tekniği bakımından maksadı aşacak bir şekilde aşırı kullanılmasıdır. Ve hukuka aykırıdır.

B. ANAYASAYA AYKIRILIKLAR

1. Tasarı Anayasanın temel hak ve özgürlüklerin kanun ile sınırlandırılabileceği hükmüne aykırıdır

Anayasanın 13 ve 14. maddelerinde, temel hak ve özgürlüklerin sınırlanmasının ve kötüye kullanılamamasının koşulları belirlenmiştir. Bunlardan özellikle temel hak ve özgürlüklerin 'Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü' aleyhine kullanılamayacağı ilkesi önem taşımaktadır.

Anayasanın 13.maddesine göre, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması/kısıtlanması  Kanunla mümkün olmasına rağmen, Tasarının 5/(d) maddesinde, 'kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde ve bu hizmetlerden yararlandırmada ayrımcılık; bu hizmetlerle ilgili olarak insan   hak ve özgürlüklerini kısıtlayıcı idari düzenleme ve uygulama   yapılamaz' şeklinde getirilen  hüküm ile; 'ayrımcılık yapamama-etnik yada dinsel amaçlı gurup ve kişilere yönelik bile olsa eşit davranma zorunluluğu ' Anayasaya aykırıdır. Çünkü kanunla insan   hak ve özgürlükleri kısıtlanabilir, pek tabi olarak ta kanuna dayanılarak idari düzenleme ve uygulama getirilebilir.

2. Tasarı Anayasanın idarenin bütünlüğü ve yetki genişliği ilkesine aykırıdır

İdarenin kuruluşunu düzenleyen Anayasanın 126. ve 127 maddelerinde,  merkezi idare genel yetkili mahalli /yerel idareler özel yetkili olarak kabul edilmiş ve yetki genişliği ilkesi esas alınmıştır.

Anayasanın 126. maddesinde, 'Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir.' 

127 maddesinde de,  'mahalli idarelerin  il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen... kamu tüzelkişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.  Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir' biçiminde yerel yönetimlerin belirli/özel yetkili olduğu, idarenin bütünlüğünün yetki genişliği ilkesi uyarınca merkezi yönetimin taşrada teşkilat kurması ve karar alma yetkisinin verilmesi kabul edilmiş ve merkezi yönetim genel yetkili olarak düzenlenmiştir.

Bu anlamda Anayasada idarenin bütünlüğü; hiyerarşik denetim,  idari vesayet yetkisi^[82] ve yetki genişliği ilkesi  ile sağlanmıştır.

Tasarının 6. ve 7. maddelerindeki düzenleme ile merkezi idarenin yetkileri ve görevleri sayılmak suretiyle  merkezi idare özel yetkili hale getirilmiş,  mahalli idareler ise  genel yetkili yapılmıştır.

Ayrıca, Tasarının 8. maddesinin 1. fıkrasındaki, 'mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her  türlü görev, yetki sorumluluklar ile  hizmetler mahalli idareler  tarafından yerine getirilir', 9. maddesinin 2. fıkrasında belirtilen, 'merkezi idare birimleri, mahalli idarelerin sorumluluk  alanlarına giren görev ve hizmetler için mahalli düzeyde   teşkilat kuramaz, doğrudan ihale ve harcama yapamaz' ve aynı maddenin 6. fıkrasındaki,  'mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren konularda çıkarılacak tüzük, yönetmelik ve benzeri düzenlemelerde, mahalli idarelerin yetkilerini kısıtlayıcı  yerel hizmetleri zayıflatıcı ve yerinden yönetim ilkesine aykırı hükümler konulamaz' şeklindeki   hükümleri, Anayasanın belirtilen 126 ve 127. maddelerine aykırıdır.

3. Tasarı Anayasanın kamu hizmetlerinin kamu görevlileri eliyle görülmesi ilkesine ve kamu hizmeti anlayışı ve kamu yararı amacına aykırıdır

Tasarının kamu hizmetlerinin gördürülmesine ilişkin 11. maddesinde, 'kamu hizmetlerinin daha etkili ve verimli olarak yerine getirilebilmesi amacıyla, merkezi idare ile mahalli idareler, kendilerine ait hizmetlerden kanunlarda öngörülenleri, ilgileri itibariyle üniversitelere, kamu kurumu                   niteliğindeki meslek kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve alanında  uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerine gördürebilir' şeklinde hüküm getirilmiş, ayrıca Tasarının 46. maddesinin 1. fıkrasında da, 'kamu hizmetleri memurlar, tam zamanlı veya kısmi zamanlı çalışan diğer kamu görevlileri ve işçiler eliyle yürütülür' hükmü düzenlenmiştir.

Bu düzenlemeler, Anayasanın 128. maddesinde yer alan, 'Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür' şeklindeki  hükme aykırılık oluşturmaktadır.

 Tasarının 46. maddesinin gerekçesinde, sözleşmeli personel uygulamasının yaygınlaştırılmasından söz edilmektedir. Esnek istihdam amacı ile yukarıda belirtilen hükümler birlikte düşünüldüğünde, Tasarının Anayasaya aykırılık oluşturduğu açıktır.

4. Tasarı Anayasanın aile bütünlüğü ilkesine aykırıdır

Anayasanın 41. maddesinde, ailenin korunması düzenlenmiş ve ailenin Türk toplumunun temeli olduğu kabul edilmiştir.

Tasarının Geçici 1. maddesi ile yapılacak devir ve tasviyeler ile  merkezi yönetimde görev yapan personelinde yerel yönetimlere devri kabul edilmiştir. Eşlerin ve çocukların yerel yönetimlere devir sonucunda nasıl bir yöntemle aile olarak bir bütün şeklinde korunacağı belirtilmemiştir. Bu nedenle Tasarının Geçici 1. maddesi Anayasanın 41. maddesine aykırıdır.

5. Tasarının sağlık hizmetlerinin yerel yönetimlere devrini öngörmesi Anayasaya aykırıdır^[83]

Anayasanın 56. maddesinde, 'Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler' hükmü bulunmaktadır.

 Tasarının Geçici 1. maddesi ile Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatlarının yerel yönetimlere devredilmesi halinde,  Devletin, sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesi mümkün olmayacağından, Anayasaya aykırılık söz konusudur.

III. ÖNERİ

Ülkemizde gerek kamu yönetimi alanında gerekse yargı veya yasama faaliyetlerinde yapılacak reform sırasında; tarihi, kültürel ve sosyal özelliklerimizin dikkate alınması bir zorunluluktur.

Özellikle, Batının Hıristiyanlık, aydınlanma düşüncesi, bireycilik, "insanın insanın kurdu olduğu" anlayışı gibi özellikler üzerine bina ettiği idari sisteminin, bizim devlete bir can borcu olan, dünyanın tılsımlı dengesinin bulunduğuna inanıp değişimi ve tartışmayı prensip olarak olumsuz  kabul eden, tabiata ve eşyaya daha farklı bakan toplumumuz^[84] için de aynı sonuçları vermesini beklemek hayal kırıklığı yaratacaktır.

Kamu yönetimine ilişkin reform çalışmalarında (Tasarı henüz yasalaşmamış olup bir reform çalışması niteliğindedir), ülkemizdeki devlet anlayışı ve devlet geleneği dikkate alınmak zorundadır. Çünkü yaşadığımız küreselleşme dönemi; toplum içi kutuplaşmaların, sosyal kopmaların, entegrasyon sorunlarının artacağı bir çağdır. Her ülkenin kendi tarihi, kültürel ve idari geleceği, mahalli idarelerin özerkliği ve demokratik uygulamalar bakımından belirleyici olmaktadır. Bu bakımdan üniter ve hukuka uygun otoriter bir devletin zayıflatılması, toplumun geniş kesimleri için telafisi imkansız sonuçlara yol açabilir. Dolayısıyla şablonculuktan vazgeçilmelidir.

Demokratikleşme ve doğrudan katılım yollarının sadece kavram olarak idealize edilmeden, ne getirip ne götüreceği, uygulamada kimlerin çıkarlarının temsiline imkan vereceği iyi değerlendirilmelidir.

Optimum idari ölçeğe ulaşmak ülkemizin karşı karşıya bulunduğu en önemli sorunudur. Bu basit bir yeniden taksimat meselesi değildir. Acele edilmeden, yıllarca sabırla ve gönüllü mutabakata ulaşmayı hedefleyerek yürütülmesi gereken bir süreçtir.

Reform sırasında sadece yer bakımından yerinden yönetimler değil, aynı zamanda ve öncelikle hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları uygulamalarının da dikkate alınması bir zorunluluktur. Çünkü tarihimizde bunun güzel uygulama örnekleri bulunmaktadır^[85].

Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ile 'yerelleşme'nin birbirinden ayrılması, aynı anlamı taşımadıklarının kabulü gerekmektedir. Ülkemiz bakımından yapılması gereken yerelleşme değil yerel yönetimlerin güçlendirilmesidir.

Bir yerel yönetim sistemindeki kuruluşların güçlü olabilmesi için ise özellikle üç alanda^[86] geniş yetkilere sahip olmaları gerekmektedir.

Yerel nitelikli kamu hizmetlerini yürütme sorumluluğu ve yetkisinin yerel yönetimlere bırakılmasındaki sınır, bu kuruluşların gücünü belirleyen göstergelerden birisidir. Yerel yönetim kurumunun oluşmasını sağlayan temel öğeler, yerel nitelikli kamu hizmetlerinin yürütülmesinde yetki ve sorumluluğun doğal olarak bu kuruluşlara bırakılmasını gerektirmektedir.

Yerel yönetimlerin demokratik olma niteliği ile doğrudan ilişkili olan kesin, yürütülür karar alma yetkisi bu kuruluşların gücünü belirleyen ikinci önemli kriterdir. Üstlendikleri hizmetlere ilişkin temel tercihleri yapma ve uygulama kararlarını da içerecek biçimde kural oluşturma, planlama, personel, örgütlenme konularında, yerel yönetimlerin merkezi yönetimin onayına gerek kalmadan uygulanabilir nitelikte kararlar almaları, yerel yönetimin gerçek anlamda demokratik ve güçlü kamu kuruluşları niteliği kazanmalarının başlıca koşullarındandır.

Yerel yönetimlere özerk ve güçlü kuruluş niteliği kazandıran en önemli unsur, bu kuruluşların yeterli mali kaynaklara sahip olmaları ve bu açıdan merkezi yönetime bağımlı kalmamalarıdır.

            Devletin yeniden ONARILMASINDA bakanlıklararası faaliyet ilkesi ön plana çıkmalıdır. Geleneksel dikey ilişkiler mantığı/anlayışı yerine bölgeler veya iller düzeyinde bakanlıklararası koordinasyon sağlanmalıdır. İl valisi emrinde faaliyet gösterecek üniter bir idare kurulmalı, vatandaş tek bir makamdan bütün idari  bilgileri alabilmelidir.

Yerelleşme yerine YETKİ GENİŞLİĞİ reformu yapılmalıdır. Böylece uzun vadeli ulusal çıkarlarla yerel ve dolaysız çıkarlar arasındaki denge sağlanabilir. Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, merkezi yönetimin taşra teşkilatının yok edilmesi demek olmamalıdır. Bunun tam tersine yetki genişliği, taşraya 'merkeze danışmadan karar alma yetkisi' tanınmasıdır. Coğrafi merkeziyetçilik yaygın olarak uygulanabilir. Bir başka ifade ile, devlet yönetiminin üst kademeleri, alt kademelere ve özellikle taşra teşkilatlarına yetki devri yapmalıdır.

            Yetki devri uygulaması kapsamında, üst yöneticilerin alt kademe yöneticilere sınırlı konularda karar alma ve uygulama inisiyatifi tanıması değil önemli yetki ve görevlerin devredilmesi gerekmektedir. Yetki genişliği şeklinde merkezi idarenin bölge, il, ilçe gibi coğrafi alan itibarı ile taşra teşkilatlarına  devretmesi biçiminde yetki devri uygulaması, yerelleşmenin belirtilen sakıncalarının önlenmesini sağlayacağı gibi üniter devlet yapısına da zarar verilmeyecektir.

            Bürokratik sistemin işleyişinin iyileştirilmesi ve işlerliğe kavuşturulması mutlaka gerçekleştirilmesi gereken bir sorunumuzdur.

Personel rejiminin düzeltilmesi hayati önemdeki bir başka kamu yönetimi sorunumuzdur.

Çok farklı idari yapılardan ve geleneklerden bunların sahipleri gelişmiş ülkelerdir/ toplumlardır diyerek ithal çözümler peşinde koşmak hayal kırıklığı yaratacaktır. İş işten geçtikten sonra pişman olmanın bir yarar getirmeyeceği bilindiği gibi, mevcut TASARININ yasalaşması halinde, bu İNCELEME'de açıklanan sakıncaları ortaya çıkınca, TÜRKİYE KAMU-SEN olarak HAKLI ÇIKMIŞ OLMAK İSTEMİYORUZ.