|
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2013/21
Karar Sayısı : 2013/57
Karar Günü : 10.4.2013
Ä°TÄ°RAZ YOLUNA BAÅžVURAN : Ankara 8. Ä°ÅŸ Mahkemesi
Ä°TÄ°RAZIN KONUSU :25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu SözleÅŸme Kanunu’nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinin Anayasa’nın 10. ve 51. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Kurucu üyelerinin tamamı Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında görev yapan sivil memur ve kamu görevlilerinden oluÅŸan Sendikanın faaliyetlerinin durdurulması istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduÄŸu iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali için baÅŸvurmuÅŸtur.
II- Ä°TÄ°RAZIN GEREKÇESÄ°
BaÅŸvuru kararının gerekçe bölümü ÅŸöyledir:
“…
Taraflar arasındaki uyuÅŸmazlık; Milli Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetlerinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine göre memur olarak çalışan ve sivil memur olarak adlandırılan devlet memurlarının, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikalar Kanunu hükümlerine göre sendika kurup kuramayacakları, yasal engel hal var ise bu durumun Anayasa ve Anayasa’nın 90. maddesi gereÄŸince uluslararası hukuk kaynakları açısından geçerli kabul edilip edilmeyeceÄŸi, davalı sendika hukuki durumu noktalarında toplanmaktadır.
Konuya iliÅŸkin mevzuat ve … kurucularının durumu; Konuya iliÅŸkin Anayasa hükümleri incelendiÄŸinde de “Sendika Kurma Hakkı” baÅŸlıklı 51. maddesi “Çalışanlar ve iÅŸverenler, üyelerinin çalışma iliÅŸkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliÅŸtirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluÅŸlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz. Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç iÅŸlenmesinin önlenmesi, genel saÄŸlık ve genel ahlâk ile baÅŸkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir. Sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak ÅŸekil, ÅŸart ve usuller kanunda gösterilir. (Mülga dördüncü fıkra: 7/5/2010-5982/5 md.) Ä°ÅŸçi niteliÄŸi taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliÄŸine uygun olarak kanunla düzenlenir. Sendika ve üst kuruluÅŸlarının tüzükleri, yönetim ve iÅŸleyiÅŸleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi esaslarına aykırı olamaz”
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu’nun “Amaç” baÅŸlıklı 1. maddesi “Kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliÅŸtirilmesi için oluÅŸturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluÅŸu, organları, yetkileri ve faaliyetleri ile sendika ve konfederasyonlarda görev alacak kamu görevlilerinin hak ve sorumluluklarını belirlemek ve toplu sözleÅŸme yapılmasına iliÅŸkin usul ve esasları düzenlemektir.” denilmektedir. Kapsamı düzenleyen 2. maddesi ise “Bu Kanun, Devletin veya diÄŸer kamu tüzel kiÅŸilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüÄŸü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara baÄŸlı kuruluÅŸlarda kamu iktisadî teÅŸebbüslerinde, özel kanunlarla veya özel kanunların verdiÄŸi yetkiye dayanarak kurulan banka ve teÅŸekküller ile bunlara baÄŸlı kuruluÅŸlarda ve diÄŸer kamu kurum veya kuruluÅŸlarında iÅŸçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır.” kuruluÅŸ esaslarını belirleyen 4. maddesi “Sendikalar hizmet kolu esasına göre, Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacıyla bir hizmet kolundaki kamu iÅŸyerlerinde çalışan kamu görevlileri tarafından kurulur. Bir hizmet kolunda birden fazla sendika kurulabilir. Meslek veya iÅŸyeri esasına göre sendika kurulamaz.” Sendikaların kurulabileceÄŸi hizmet kollarını belirleyen 5. maddesi “Sendikaların kurulabilecekleri hizmet kolları aÅŸağıda belirtilmiÅŸtir :
1- Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri.
2- EÄŸitim, öÄŸretim ve bilim hizmetleri.
3- Sağlık ve sosyal hizmetler.
4- Yerel yönetim hizmetleri.
5- Basın, yayın ve iletişim hizmetleri.
6- Kültür ve sanat hizmetleri.
7- Bayındırlık, inÅŸaat ve köy hizmetleri.
8- Ulaştırma hizmetleri.
9- Tarım ve ormancılık hizmetleri.
10- Enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri.
11- Diyanet ve vakıf hizmetleri.” olarak saymaktadır.
aynı Kanun’un kuruluÅŸ ÅŸekliyle ilgili 6. maddesi “Sendika ve konfederasyonlar önceden izin almaksızın serbestçe kurulurlar. Sendika kurucusu olabilmek için (...) (1) kamu görevlisi olarak çalışmak yeterlidir.
(DeÄŸiÅŸik üçüncü fıkra: 4/4/2012-6289/4 md.) Sendikanın kurucuları; sendika tüzüÄŸü ve kamu görevlisi olduklarını gösterir belge ile sendikayı ilk genel kurula kadar sevk ve idare edeceklerin isimlerini kuruluÅŸ dilekçelerinin ekinde sendika merkezinin bulunacağı ilin valiliÄŸine vermek zorundadırlar. (DeÄŸiÅŸik dördüncü fıkra: 4/4/2012-6289/4 md.) Konfederasyon kurucuları, konfederasyon tüzüÄŸü ile sendikaların konfederasyon kurulmasına iliÅŸkin kurucular kurulu kararını ve konfederasyonu ilk genel kurula kadar sevk ve idare edeceklerin isimlerini konfederasyon merkezinin bulunacağı ilin valiliÄŸine vermek zorundadırlar. Konfederasyonu ilk genel kurula sevk ve idare edecekler, üyesi oldukları sendikaların zorunlu organlarına seçilmemiÅŸlerse, kamu görevlisi olduklarını gösterir belgeyi eklemekle yükümlüdürler.
Yukarıda anılan belge ve tüzüklerin ilgili valiliÄŸe verilmesi ile sendika veya konfederasyon tüzel kiÅŸilik kazanır. (DeÄŸiÅŸik altıncı fıkra: 4/4/2012-6289/4 md.) Valilik, tüzük ve belgelerin birer örneÄŸini, onbeÅŸ iÅŸgünü içinde Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına gönderir. TüzüÄŸün veya bu Maddede sayılan belgelerin içerdikleri bilgilerin kanuna aykırılığının tespit edilmesi ya da bu Kanunda öngörülen kuruluÅŸ koÅŸullarının gerçekleÅŸmediÄŸinin anlaşılması halinde, ilgili valilik eksikliklerin bir ay içinde tamamlanmasını ister. Tamamlanmadığı takdirde sendika veya konfederasyonun faaliyetinin durdurulması için ilgili valilik bir ay içinde iÅŸ mahkemesine baÅŸvurur. (1) Mahkeme, kanuna aykırılığın veya eksikliÄŸin giderilmesi için altmış günü aÅŸmayan bir süre verir. Verilen süre sonunda tüzük ve belgeler kanuna uygun hale getirilmemiÅŸse, mahkeme sendika veya konfederasyonun kapatılmasına karar verir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, sendika ve konfederasyonlar için birer bilgi kaydı tutar.” Hükmünü
Sendika kurma ve üye olma yasaklarını düzenleyen 15. maddesi ise “Bu Kanuna göre kurulan sendikalara;
a) Türkiye Büyük Millet Meclisi BaÅŸkanlığı Ä°dari TeÅŸkilatı, CumhurbaÅŸkanlığı Genel SekreterliÄŸi ile Milli Güvenlik Kurulu Genel SekreterliÄŸinde çalışan kamu görevlileri,
b) Yüksek yargı organlarının baÅŸkan ve üyeleri, hakimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar,
c) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluÅŸların müsteÅŸarları, baÅŸkanları, genel müdürleri, daire baÅŸkanları ve bunların yardımcıları, yönetim kurulu üyeleri, merkez teÅŸkilatlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurul baÅŸkanları, hukuk müÅŸavirleri, bölge, il ve ilçe teÅŸkilatlarının en üst amirleri ile bunlara eÅŸit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri, belediye baÅŸkanları ve yardımcıları,
d) YükseköÄŸretim Kurulu BaÅŸkan ve üyeleri ile YükseköÄŸretim Denetleme Kurulu BaÅŸkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsü rektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ile bunların yardımcıları,
e) Mülki idare amirleri,
f) Silahlı Kuvvetler mensupları,
g) Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) çalışan sivil memurlar ve kamu görevlileri,
h) Milli İstihbarat Teşkilatı mensupları,
ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi denetim elemanları,
j) Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teÅŸkilatında çalışan diÄŸer hizmet sınıflarına dahil personel,
k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri,
Üye olamazlar ve sendika kuramazlar.” Åžeklinde düzenlemelere yer verildiÄŸi görülmektedir.
Mevzuattaki hükümler incelendiÄŸinde, Ankara ValiliÄŸine sunulan belgelerden …’in kurucularının tamamının Milli Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında memur olarak çalışan ve sivil memur olarak adlandırılan devlet memurları olduÄŸu, kuruluÅŸ bildirimi yapılan …’in 4688 sayılı Kanun hükümlerine tabi Kamu Görevlileri Sendikası olduÄŸu hususlarında uyuÅŸmazlık bulunmamaktadır.
Kanun’da, hangi kurum ve kuruluÅŸun hangi hizmet koluna gireceÄŸine iliÅŸkin bir hüküm bulunmamaktadır. Yönetmelikle düzenlenebileceÄŸine iliÅŸkin Kanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrası 6289 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile 11.04.2012 tarihinde yürürlükten kaldırılmış, 41. madde esaslarına göre tanınan yetki kalmıştır. Kanun’un 41. maddesine göre hazırlanan Yönetmelik düzenlemesinin “Kamu Görevlileri Sendikaları Ve Toplu SözleÅŸme Kanunu Kapsamına Giren Kurum Ve KuruluÅŸların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine Ä°liÅŸkin Yönetmelik” olduÄŸu anlaşılmaktadır. YönetmeliÄŸin kapsamını düzenleyen 1. maddesinde ise “25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu SözleÅŸme Kanununun 5 inci maddesinde sayılan hizmet kollarına giren kamu kurum ve kuruluÅŸlarının belirlenmesi ile ilgili hususlar bu Yönetmelikte düzenlenmiÅŸtir.” hükmü, dayanağı düzenleyen 2. maddesinde ise, “Bu Yönetmelik 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu SözleÅŸme Kanununun 5, 41 ve geçici 5 inci maddelerine göre hazırlanmıştır.” hükmü bulunmaktadır. Yönetmelik ile Kanun dayanak maddeler açısından tam olarak örtüÅŸmemektedir. Ancak Kanun’un 41. maddesindeki yetki göz önüne alındığında YönetmeliÄŸin hukuken geçerli olduÄŸu kabul edilmelidir. Söz konusu Yönetmelikte de Milli Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetlerindeki kadroları sayılmamıştır. Bu sayılmamanın, eksiklik veya unutulmaktan deÄŸil, Kanun’un 15. maddesindeki sendika kurma ve üyelik yasağından kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Kanun’un (f) fıkrasındaki “Silahlı Kuvvetler mensupları,” hükmü ile üniformalı olarak adlandırılan subay, astsubay gibi asker olarak tanımlanan özel kanunlarla düzenlenen personelin yasak kapsamına alındığı (g) fıkrasındaki “Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) çalışan sivil memurlar ve kamu görevlileri,” hükmü …’in kurucularının da yer aldığı ve asker olarak tanımlanmayan üniformasız personelin yasak kapsamına alındığı anlaşılmaktadır. Kanun ve YönetmeliÄŸin mevcut düzenlemelerine göre … kurucularının da tabi olduÄŸu “Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) çalışan sivil memurlar ve kamu görevlileri” kapsamındakilere iliÅŸkin yasağın, gerek 51. ve 90. maddesindeki düzenlemeler karşısındaki hukuki durumunun deÄŸerlendirilmesi gerekecektir.
…’nin kurulduÄŸu hizmet kolu; Söz konusu iÅŸlerin ayrı bir hizmet kolu olarak düzenlenmemiÅŸ olması, 15. maddedeki yasaklar kapsamında olmasından kaynaklanmakla birlikte, yasak kapsamına alınmaması durumunda Milli Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan memurların 1 nolu “Büro, bankacılık ve sigortacılık hizmetleri” hizmet koluna gireceÄŸi aÅŸikardır.
Sivil Memurların statüsü ve tabi olduÄŸu hukuk açısından; TSK’da görevli Sivil Memurların “askeri personel” olup olmadığını incelemek gerekmektedir. Öncelikle 4688 sayılı Kanun düzenlemesinin 15. maddesinin (f) ve (g) fıkralarında ayrı sayılması nedeniyle, söz konusu Kanun açısından da üniformalı ve üniformasız olarak tanımlanan personelin ayrı deÄŸerlendirilmesi gerektiÄŸi anlaşılmaktadır. TSK’da görevli askeri personel olan Subay, Askeri Memur, Astsubay, Uzman ErbaÅŸlar ve SözleÅŸmeli Erler, 926 Sayılı TSK Personel Kanunu, Uzman ErbaÅŸ Kanunu gibi özel kanunlara tabidir. 926 Sayılı TSK Personel Kanunu’nda tabi asker statüsünde görev yapan “Askeri Memurlar” ifadesi bulunmakla birlikte, bu personelin sivil memurlar olmayıp, üniformalı personel olarak görev yapan ve geri hizmet (genellikle büro) görevlerinde çalışan personel olduÄŸu anlaşılmaktadır. Askeri ÅŸahıslar, 353 sayılı Askeri Mahkemelerin KuruluÅŸu ve Yargılama Esası Kanunu gereÄŸince 1632 Sayılı Askeri Ceza Kanununa tabidir ve yargılamaları da özel nitelikteki Askeri Mahkemelerde yapılmaktadır.
Asker kiÅŸilerin kim olduÄŸu da, 353 sayılı Kanun’un 10. maddesindeki “ASKER KİŞİLER: Bu Kanunun uygulanmasında aÅŸağıda yazılı olanlar asker kiÅŸi sayılırlar: A) (DeÄŸiÅŸik bent: 29/06/2006-5530 S.K./2.mad) Muvazzaf askerler; subaylar, astsubaylar, askerî öÄŸrenciler, uzman jandarmalar, uzman erbaÅŸlar, erbaÅŸ ve erler, B) Yedek askerler (Askeri hizmette bulundukları sürece), C) Milli Savunma Bakanlığı veya Türk Silahlı Kuvvetleri kadro ve kuruluÅŸlarında çalışan sivil personel, D) Askeri iÅŸyerlerinde çalışan ve Ä°ÅŸ Kanununa tabi bulunan iÅŸçiler, E) Rızası ile Türk Silahlı Kuvvetlerine katılanlar,” hükmü ile belirlenmektedir. Ancak, Davalı tarafından Mahkemeye sunulan 21.09.2012 tarihinde Anayasa Mahkemesi tarafından verilen karar ile Kanun’un (c) fıkrasındaki sivil personele iliÅŸkin hükümler iptal edilerek bu kiÅŸilerin asker kiÅŸi tanımından çıkarılmasının gerektiÄŸi belirtilmiÅŸtir. 211 sayılı TSK Ä°ç Hizmet Kanunu’nun Türk Silahlı Kuvvetlerini tanımlayan 1. maddesi de “Madde 1- Türk Silahlı Kuvvetleri: Kara (Jandarma dahil), Deniz ve Hava Kuvvetleri subay, askeri memur, astsubay, erbaÅŸ ve erleri ile askeri öÄŸrencilerden teÅŸekkül eden ve seferde ihtiyatlarla ikmal edilen, kadro ve kuruluÅŸlarla teÅŸkilatı gösterilen silahlı Devlet kuvvetidir.” hükmü ile de TSK’nın oluÅŸumunda sivil personel sayılmamıştır. Sivil personelin askeri hizmet ile iliÅŸkisini düzenleyen tek hüküm aynı Kanunun 115. maddesindeki “Silahlı Kuvvetlerde çalışan sivil memur, müstahdem, müteferrik müstahdem ve gündelikçi sivil personel bu kanunun askerlere tahmil ettiÄŸi sorumluluk ve hizmetlerin ifası bakımından: a) Amir vazifesi alanlar; maiyetindeki bütün askeri ve sivil personele hizmetin icabettirdiÄŸi emirleri verebilir. Ceza vermek salahiyetleri yoktur. Maiyetin cezalandırılması icabeden hallerde en yakın askeri amire müracaat edilir, b) Bütün sivil personel emrinde çalıştıkları askeri amirlere karşı ast durumunda olup bu Kanunun 14 üncü maddesinin asta tahmil ettiÄŸi vazifeleri aynen yapmaya mecburdurlar. Hilafına hareket edenler askerlerin tabi olduÄŸu cezai müeyyidelere tabi olurlar” hükmüdür.
TSK’da söz konusu askeri personel dışında iki farklı statüye tabi olarak sivil personel çalıştırılmakta olduÄŸu anlaşılmaktadır. Bunlardan biri 4857 sayılı Ä°ÅŸ Kanunu’na tabi çalışan ve TSK’da “sivil iÅŸçi” olarak adlandırılan iÅŸçiler, diÄŸeri ise iÅŸçilerle birlikte hemen hemen aynı iÅŸ ve yerlerde görev yapan (Elektrikçi, berber, aÅŸçı, tekniker, teknisyen, mühendis, bilgisayar iÅŸletmeni vb.) personelin ve subaylar ve astsubaylarla yan yana ve hatta bazen benzer görevlerde çalışan 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi ve TSK’da “Sivil Memur” ifadesi ile adlandırılan devlet memurları olduÄŸu anlaşılmaktadır. Bu görevlilerden, iÅŸçi ile benzer görevlerde çalışan personelin maliyet açısından memur olarak çalıştırılan esasen iÅŸçinin yaptığı iÅŸ ile farkı bulunmayan çalışanlar, bazen yetki dahi kullanabilen ancak hiçbir zaman istihbarat, asayiÅŸ, askeri yetki ve görevi bulunmayan kamu görevlileri olduÄŸu anlaşılmaktadır. Bu personelin, hizmetin yürütümü sırasında tabi olduÄŸu 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve TSK Ä°ç Hizmet Kanunu hükümlerine aykırılık halinde esasen uygulanacak hukuk 657 sayılı Devlet Memurları’nın tabi olduÄŸu hukuktur.
Davalı sendika ve kurucularının 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu’nun “Sendika üyesi olamayacaklar” baÅŸlıklı 15. maddesi (g) fıkrası (...Millî Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) çalışan sivil memurlar ve kamu görevlileri kapsamında yer aldığı ve davada uygulanması gereken madde olduÄŸu, Anayasa Mahkemesi’nin 01.12.2012 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanan 20.09.2012 karar tarihli 2012/45 E., 2012/125 K. sayılı ilamı ile 25.10.1963 günlü, 353 sayılı Asken Mahkemeler KuruluÅŸu ve Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesinin 1. fıkrasının (C) bendinin Anayasa’ya aykırı olduÄŸuna ve iptaline karar verilerek MSB veya TSK kadro ve kuruluÅŸlarında çalışan sivil personelin asker kiÅŸilerden sayılması da iptal edildiÄŸi gözönüne alınarak davalı tarafın Anayasa’ya aykırılık iddiası ciddi görülerek aÅŸağıdaki ÅŸekilde karar vermek gerekmiÅŸtir.
GEREĞİ DÜÅžÜNÜLDÜ:
4688 Sayılı Yasanın 15. maddesinin (g) fıkrasının Anayasa’nın 10. ve 51. maddesine aykırılık iddiası nedeni ile iptali için Anayasa Mahkemesine baÅŸvurulmasına,6216sayılı Yasanın 40. ve Anayasa’nın 152/3. maddesi gereÄŸi Anayasa Mahkemesi’nin bu konuda vereceÄŸi karara kadar (5 ay) davanın geri bırakılmasına, dosyanın onaylı bir örneÄŸinin Anayasa Mahkemesi’ne gönderilmesine, gerekli masrafların davalı tarafça karşılanmasına, bu nedenle duruÅŸmanın 27.09.2013 günü saat 12:00’ye bırakılmasına karar verildi.”
III- YASA METÄ°NLERÄ°
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu SözleÅŸme Kanunu’nun itiraz konusu kuralı da içeren 15. maddesi ÅŸöyledir:
“Madde 15- Bu Kanuna göre kurulan sendikalara;
a) Türkiye Büyük Millet Meclisi BaÅŸkanlığı Ä°dari TeÅŸkilatı, CumhurbaÅŸkanlığı Genel SekreterliÄŸi ile Millî Güvenlik Kurulu Genel SekreterliÄŸinde çalışan kamu görevlileri,
b) Yüksek yargı organlarının baÅŸkan ve üyeleri, hâkimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar,
c) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluÅŸların müsteÅŸarları, baÅŸkanları, genel müdürleri, daire baÅŸkanları ve bunların yardımcıları, yönetim kurulu üyeleri, merkez teÅŸkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurul baÅŸkanları, hukuk müÅŸavirleri, bölge, il ve ilçe teÅŸkilâtlarının en üst amirleri ile bunlara eÅŸit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri, (…) belediye baÅŸkanları ve yardımcıları,
d) YükseköÄŸretim Kurulu BaÅŸkan ve üyeleri ile YükseköÄŸretim Denetleme Kurulu BaÅŸkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsü rektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ile bunların yardımcıları,
e) Mülkî idare amirleri,
f) Silahlı Kuvvetler mensupları,
g) Millî Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) çalışan sivil memurlar ve kamu görevlileri,
h) Millî Ä°stihbarat TeÅŸkilâtı mensupları,
ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi denetim elemanları,
j) Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teÅŸkilâtında çalışan diÄŸer hizmet sınıflarına dahil personel (…) ,
k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri,
Üye olamazlar ve sendika kuramazlar.”
B- Dayanılan ve Ä°lgili Görülen Anayasa Kuralları
BaÅŸvuru kararında, Anayasa’nın 10. ve 51. maddelerine dayanılmış, Anayasa’nın 13. maddesi ise ilgili görülmüÅŸtür.
IV- Ä°LK Ä°NCELEME
Anayasa Mahkemesi Ä°çtüzüÄŸü gereÄŸince HaÅŸim KILIÇ, Serruh KALELÄ°, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAÅž, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECÄ°POÄžLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL ve Zühtü ARSLAN’ın katılımlarıyla 28.2.2013 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından iÅŸin esasının incelenmesine OYBÄ°RLİĞİYLE karar verilmiÅŸtir.
V- ESASIN Ä°NCELENMESÄ°
BaÅŸvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafından hazırlanan iÅŸin esasına iliÅŸkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diÄŸer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereÄŸi görüÅŸülüp düÅŸünüldü:
BaÅŸvuru kararında, Millî Savunma Bakanlığı veya Türk Silahlı Kuvvetleri kadro ve kuruluÅŸlarında çalışan sivil personelin asker kiÅŸi sayılamayacağı, bu nedenle bunların asker kiÅŸi gibi deÄŸerlendirilerek sendika kurma ve sendikaya üye olmalarının yasaklanmasının, Anayasa’nın 10. ve 51. maddelerine aykırı olduÄŸu ileri sürülmüÅŸtür.
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin KuruluÅŸu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle itiraz konusu kural, Anayasa’nın 13. maddesi yönünden de incelenmiÅŸtir.
Dava konusu kuralla, Millî Savunma Bakanlığı ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dâhil olmak üzere Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurlar ve kamu görevlilerinin sendika kurması ve sendikalara üye olması yasaklanmıştır.
Anayasa’nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, “Çalışanlar ve iÅŸverenler, üyelerinin çalışma iliÅŸkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliÅŸtirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluÅŸlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.”denilmek suretiyle iÅŸçi ve memur ayrımı yapılmaksızın tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı anayasal güvenceye baÄŸlanmıştır.
Sendika kurma hakkı mutlak bir hak olmayıp Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca millî güvenlik, kamu düzeni, suç iÅŸlenmesinin önlenmesi, genel saÄŸlık ve genel ahlâk ile baÅŸkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanabilir. Öte yandan anılan maddenin beÅŸinci fıkrasında, “Ä°ÅŸçi niteliÄŸi taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliÄŸine uygun olarak kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilerek, ikinci fıkradaki genel sınırlama sebepleri dışında da bazı kamu görevlileri yönünden bu hakkın kapsamının daraltılması veya sınırlandırılması ya da hakkın kullanımının yasaklanması mümkün kılınmıştır. Bununla birlikte anılan fıkraya göre, kamu görevlilerinin sendikal haklarına iliÅŸkin olarak getirilen kısıtlamaların, gördükleri hizmetin nitelikleriyle uyumlu olması gerekmektedir.
Silahlı kuvvetlerin ülke savunmasındaki önemi dikkate alındığında, silah kullanımını gerektiren yurt savunma hizmetlerini fiilen yürüten üniformalı askeri personel yönünden gerekli disiplinin saÄŸlanması için anayasal sınırlar içinde özel düzenlemeler yapılması kanun koyucunun takdirindedir. Nitekim, 25.11.1992 günlü, 3847 sayılı Kanunla onaylanarak uygun bulunan ve ilke olarak tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma özgürlüklerini güvenceye baÄŸlayan Sendika ÖzgürlüÄŸüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına Ä°liÅŸkin 87 sayılı SözleÅŸme’nin 9. maddesiyle, SözleÅŸme’de öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetler ve polis mensuplarına ne ölçüde uygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceÄŸi ifade edilerek silahlı kuvvetler ve kolluk mensuplarının sendika kurma haklarıyla ilgili olarak taraf devletlere takdir yetkisi tanınmıştır.
Buna karşılık, Anayasa Mahkemesinin 2.9.2012 günlü, E.2012/45, K.2012/125 sayılı kararında da açıklandığı üzere, asker kiÅŸi sayılmayan ve silah kullanımını gerektirmeyen kimi teknik ve lojistik hizmetleri yürüten sivil personel yönünden bu ÅŸekilde bir disiplin anlayışını zorunlu kılan haklı bir neden bulunmamaktadır. Sivil personelin sendika kurma hakkına sahip olması, askerliÄŸin temelini teÅŸkil eden disiplini zaafa uÄŸratan bir unsur olarak görülemez. Esasen sivil personelin kuracağı sendikalarda sadece sivil personele yer verileceÄŸinden bunların, askeri kurumlardaki hiyerarÅŸik yapıya etki etmesi söz konusu deÄŸildir. Dolayısıyla sivil personelin amire ve emre mutlak itaate dayanan disiplin anlayışı gerekçesiyle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkından yoksun bırakılmasının, bir zorunluluktan kaynaklandığı ve hizmetin niteliÄŸine uygun düÅŸtüÄŸü söylenemez. Nitekim, diÄŸer demokratik ülkelerin uygulamalarına bakıldığında, sivil personele yönelik mutlak bir sendikalaÅŸma yasağının bulunmadığı görülmektedir.
Öte yandan, Anayasa’nın 51. maddesinin beÅŸinci fıkrasında belirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yönelik müdahaleler, Anayasa’nın 13. maddesi uyarınca, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.
Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenme özgürlüÄŸünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüÄŸü, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kolektif oluÅŸumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüÄŸüdür. Bu özgürlük, bireylere bir araya gelerek topluluk halinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleÅŸtirmelerine imkân saÄŸlar. Sendika hakkı da, çalışanların bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme serbestîsini gerektirmekte olup, bu niteliÄŸiyle örgütlenme özgürlüÄŸünün bir parçası olarak görülmektedir.
Anayasa’nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkı tüm çalışanlar yönünden güvence altına alındığından Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurlar ve kamu görevlilerinin sendika kurması ve sendikalara üye olmasını yasaklayan dava konusu kuralın, sendika kurma hakkına müdahale niteliÄŸi taşıdığı açıktır. Ancak bu müdahalenin Anayasa’ya uygun olabilmesi için Anayasa’nın 13. maddesi uyarınca ölçülü olması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesinin 18.6.2009 günlü, E.2006/121, K.2009/90 sayılı kararında da vurguladığı gibi, Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereÄŸini ifade eder. Ölçülülük, aynı zamanda yasal önlemin sınırlama amacına ulaÅŸmaya elveriÅŸli olmasını, amaç ve aracın ölçülü bir oranı kapsamasını ve sınırlayıcı önlemin demokratik toplum düzeni bakımından zorunluluk taşımasını da içeren bir ilkedir.
Ä°tiraz konusu kuralda, Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında görev yapan sivil personelin sendika kurmasının yasaklanmasının, askerliÄŸin temeli sayılan disiplinin ve askeri hiyerarÅŸik düzenin korunması amacına dayandığı anlaşılmaktadır. Ancak, asker kiÅŸi sayılmayan sivil personele yönelik sendika kurma yasağı getirilmesinin, askeri disiplinin saÄŸlanması ve korunması amacına ulaşılabilmesi için zorunlu bir tedbir olduÄŸu söylenemez. DiÄŸer bir ifadeyle, askeri disiplinin saÄŸlanması amacı, sivil personelin, demokratik toplumun temeli olarak görülen örgütlenme ve sendika kurma özgürlüklerinin kısıtlanmasını zorunlu kılmamaktadır. Öte yandan, yurt savunmasında doÄŸrudan görev alan üniformalı askeri personel için geçerli olan askeri disiplin gerekçesiyle sivil personelin sendika kurma hakkından yoksun bırakılması, demokratik toplum gerekleriyle de baÄŸdaÅŸmamaktadır. Demokratik toplum düzeni, sivil personelin çalışma ÅŸartlarının iyileÅŸtirilmesi ve özlük haklarının geliÅŸtirilmesi gibi bireysel ve ortak menfaatlerinin korunmasına yönelik sendikal faaliyetlerde bulunmasını gerektirmektedir. Bu nedenle, Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında görev yapan sivil personelin sendika kurmalarının yasaklanması, demokratik toplum düzeni açısından meÅŸru ve ölçülü bir müdahale niteliÄŸi taşımamaktadır.
Nitekim, Avrupa Ä°nsan Hakları Mahkemesi de, Avrupa Ä°nsan Hakları SözleÅŸmesinin “Örgütlenme Hakkı”nı düzenleyen 11. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi uyarınca, kamu görevlilerinin sendika kurma hakkına meÅŸru kısıtlamaların getirilebileceÄŸini ancak, bunun içinikna edici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması gerektiÄŸini belirtmektedir (Demir ve Baykara/Türkiye kararı, BaÅŸvuru No:34503/97, par.119-120).
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 13. ve 51. maddelerine aykırıdır. Ä°ptali gerekir.
Kuralın, Anayasa’nın 10. maddesiyle ilgisi görülmemiÅŸtir.
VI- SONUÇ
25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu SözleÅŸme Kanunu’nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (g)bendinin Anayasa’ya aykırı olduÄŸuna ve Ä°PTALÄ°NE,10.4.2013 gününde OYBÄ°RLİĞİYLEkarar verildi.
|
BaÅŸkan
HaÅŸim KILIÇ
|
BaÅŸkanvekili
Serruh KALELÄ°
|
BaÅŸkanvekili
Alparslan ALTAN
|
|
|
|
|
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAÅž
|
|
|
|
|
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
|
|
|
|
|
Üye
Nuri NECÄ°POÄžLU
|
Üye
Hicabi DURSUN
|
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
|
|
|
|
|
|
Üye
Erdal TERCAN
|
Üye
Muammer TOPAL
|
Üye
Zühtü ARSLAN
|
|
